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«Eine Studie für Amprion GmbH Endergebnisse Bremen, 01.09.2010 Gliederung Management Summary 1 Problemstellung 2 Analyse der regulatorischen ...»

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1. Ex-ante Notwendigkeitsprüfung Der Sinn einer ex-ante Notwendigkeitsprüfung besteht darin, schon zum Zeitpunkt der Genehmigung die Notwendigkeit der Investition zu prüfen, um das Risiko zu vermeiden, dass die Ausgaben nachträglich nicht (oder nur teilweise) in die Asset Base aufgenommen werden.

2. Ex-post Notwendigkeitsprüfung Erfolgt lediglich eine ex-post Notwendigkeitsprüfung, so entscheidet der Regulierer erst nachträglich darüber, ob eine Investition als sinnvoll eingestuft wird.

Entsprechend höher ist in diesem Fall das Genehmigungsrisiko, da der TSO im Falle von gestrandeten Kosten damit rechnen muss, keine Anerkennung für die Asset Base und damit keine Rückvergütung der Kapitalkosten zu erhalten.

–  –  –

ii) Das Effizienzrisiko bezieht sich darauf, wie eine effiziente Durchführung der Investition überprüft wird. Hierbei können nach der zeitlichen Abfolge zwei

Formen von Effizienzprüfung unterschieden werden:

1. Plan-Ist-Abgleich Bei Eingang der Investitionsausgaben in die Kapitalbasis wird in der Regel ein Abgleich zwischen den ex-ante genehmigten Plankosten und den ex-post tatsächlich realisierten Ausgaben vorgenommen (Plan-Ist-Abgleich).

Das Effizienzrisiko resultiert aus dem Umgang mit dieser Budgetabweichung, also dem Mechanismus, der bestimmt, welcher Teil der Ausgaben über die Aufnahme in die Kapitalbasis langfristig rückvergütet wird.

2. Effizienzanreize (X-Faktor) Auch nach Aufnahme in die Asset Base kann ein Effizienzrisiko auftreten, das davon abhängt, ob und inwieweit die Effizienzanreize (in Form des X-Faktors) auf die Kapitalkosten wirken.

Im Rahmen eines Effizienzvergleiches betrifft dies die Frage, ob ein TOTEX- oder ein OPEX-Benchmarking verwendet wird.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 31 fü

2.2 Anreizinstrumente für Investitionen

• Genehmigungsrisiko – Im Extremfall kann für eine Investition, die sich nachträglich als unwirtschaftlich herausstellt, die Aufnahme in die Asset Base verweigert werden, so dass der TNO die finanziellen Folgen solcher stranded assets vollständig tragen muss.

– Bei Erweiterungsinvestitionen erfolgt in der Regel jedoch eine ex-ante Genehmigung durch den Regulierer, so dass das Risiko einer vollständigen Verweigerung der Anerkennung als gering eingestuft werden kann.

– Eine vollständige Vermeidung des Genehmigungsrisikos kann durch eine explizite ex-ante Notwendigkeitsprüfung erreicht werden, wenn gleichzeitig auf eine ex-post Notwendigkeitsprüfung verzichtet wird.

– Einige Regulierungssysteme sehen außerdem die Kostenerstattung für gestrandete Kosten vor.

In den USA ist dies beispielsweise ein Bestandteil der „incentive-based rate treatments“ durch FERC. Voraussetzung ist jedoch, dass exogene Faktoren für die Fehlinvestition verantwortlich sind.

Als „exogene Faktoren“ gelten insbesondere die ungeplante Stilllegung von Erzeugern oder die Verwerfung entsprechender Investitionspläne.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 32 fü

2.2 Anreizinstrumente für Investitionen

• Effizienzrisiko

1. Plan-Ist-Abgleich Das Risiko des Plan-Ist-Abgleichs hängt vom Umgang mit Budgetab weichungen ab, also der Differenz zwischen den ex-ante genehmigten und den ex-post tatsächlich realisierten Investitionsausgaben.

– Es geht also um den originären Wertansatz, zu dem ein Investitionsobjekt in die Kapitalbasis aufgenommen wird.

– Dabei sind zwei „extreme“ Positionen denkbar:

1) Erfolgt die Anerkennung der Investitionen auf Basis der Ist-Ausgaben, ist das Regulierungsrisiko gering, da der TNO das Risiko der Budgetüberschreitungen nicht tragen muss.

Dies entspricht dem Extremfall einer vollständigen Kostendurchleitung unter Verzicht auf Anreizelemente zur effizienten Durchführung der Investitionen.

2) Bei Anerkennung auf Basis der Plan-Ausgaben trägt der TNO das Risiko höherer Ausgaben vollständig selbst.

Dies ist der theoretischen Grenzfall einer vollständigen Anreizregulierung mit maximalen Effizienzanreizen.

–  –  –

Beispiele aus der Regulierungspraxis – In vielen Fällen kommt eine Kombination aus Plan- und Ist-AusgabenAnerkennung zu Anwendung, wobei Budgetabweichungen symmetrisch oder asymmetrisch behandelt werden können.

– Im Extremfall einer asymmetrischen Behandlung wird das Minimum aus Planund Ist-Ausgaben anerkannt, so dass Budgetüberschreitungen vom TNO vollständig selbst getragen und Ersparnisse aus Unterschreitungen abgetreten werden müssen (vgl. Neuseeland) – Der in Großbritannien eingeführte Sliding-Scale-Mechanismus ist ein symmetrisches System, das eine prozentuale Beteiligung/Einbehalt von 25% der Budgetabweichungen für den Netzbetreiber vorsieht.

Der Vorteil der Sliding Scales liegt darin, dass der Trade-off zwischen Effizienz-anreizen und (durch das Regulierungsrisiko bestimmte) Investitionsanreizen optimal austariert werden kann.

Die theoretisch eleganteste Variante liegt in einem Menu of Sliding Scales, bei dem das Unternehmen die Stärke der Investitionsanreize wählen kann, indem es aus einem Menü von „Regulierungsverträgen“ den seiner Risikopräferenz am ehesten entsprechenden Vertrag auswählen kann.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 34 fü





2.2 Anreizinstrumente für Investitionen

2. Effizienzanreize (X-Faktor) OPEX-CAPEX-Split – Da es sich bei den CAPEX vorrangig um versunkene Fixkosten handelt, sind diese nachträglich nicht mehr beeinflussbar.

– Schließen die Effizienzvorgaben die CAPEX mit ein, so erhöht dies auch ex-ante das Investitionsrisiko.

Dies ist z.B. der Fall, wenn Effizienzziele aus einem TOTEX-Benchmarking – abgeleitet werden.

– In vielen Regulierungssystemen werden die CAPEX separat behandelt, so dass es zu einer Blockbildung kommt (OPEX-CAPEX-Split).

– Während die OPEX den üblichen Effizienzanreizen unterliegen, erfolgt für die CAPEX häufig eine reine Kostendurchleitung.

– Diese separate Behandlung der CAPEX wird c.p. zu höheren Investitionsanreizen führen, da der konstante Kapitalrückfluss für einmal aktivierte Investitionsausgaben die Planungssicherheit erhöht und damit das Investitionsrisiko mindert.

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2.2 Anreizinstrumente für Investitionen

d) Sonstige Anreizinstrumente

• Integrierte Qualitätsanreize – Hierunter fallen Anreizinstrumente, die die Einbeziehung von Versorgungsqualität und –Zuverlässigkeit in die Investitionsentscheidungen fördern.

Qualitätsregulierung Die Mehrzahl der Regulierungssysteme beinhaltet explizite Erlösanreize zur Erhaltung und Verbesserung der Netzqualität.

Häufig erfolgt dies in Form eines Bonus-Malus-Systems, das auf Qualitätskennzahlen wie die Dauer (SAIDI) und Häufigkeit (SAIFI) von Versorgungsunterbrechungen basiert.

Einbezug der Kosten für Engpassmanagement Hierbei geht es um Anreize, die Leistungsfähigkeit des Netzes zu erhöhen, also Netzengpässe zu minimieren, indem die Kosten für das Engpassmanagement in der Erlösgrenze berücksichtigt werden.

Anreize in Form von Bonus-Malus-Systemen oder Festbeträgen sind u.a. in Deutschland, Großbritannien und Norwegen vorgesehen.

– Zu beachten ist, dass die Qualität des Netzes nicht nur von Investitionen („hard measures“) beeinflusst wird, sondern auch durch betriebliche Systemoptimierung („soft measures“).

– Ein Funktionieren des Anreizsystems setzt voraus, dass eine Kontrollierbarkeit der Kosten durch den TSO gegeben ist.

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2.2 Anreizinstrumente für Investitionen

• Regulatorische Ausnahmen – Auf kommerziellem Wege können Investitionen durch Dritte gefördert werden, indem diese aus der Regulierung herausgenommen werden.

– Die so genannten Merchant Transmission Investments sind vereinzelt in den USA und Europa anzutreffen.

– Diese Form der Finanzierung eignet sich aber vorrangig für separate Projekte und weniger für einzelne Leitungen in vermaschten Netzen.

– Darüber hinaus ergibt sich die Finanzierung häufig aus Engpasserlösen, die das Vorhandensein differenzierter Strompreise innerhalb (nodal pricing) oder zwischen Marktgebieten voraussetzen.

– Innerhalb Europas bieten sich Merchant Investments vor allem bei den Interkonnektoren (z.B. das Baltic Cable) und Netzanbindungen von Offshore Windanlagen an.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 37 fü

2.2 Anreizinstrumente für Investitionen

• Fazit Anreizinstrumente Eine direkte Form der Investitionsförderung besteht in der Genehmigung von Renditezuschlägen (Adder) auf Neuinvestitionen.

In Italien und den USA werden Adder für spezielle Erweiterungsinvestitionen gewährt, die Netzengpässe beseitigen oder die Netzzuverlässigkeit erhöhen.

Üblicherweise liegt die Größenordnung der Adder bei 1 bis 3 Prozentpunkten.

Das Genehmigungsrisiko von Investitionen resultiert aus der Unsicherheit der Notwendigkeitsprüfung, sofern diese ex-post und nicht ex-ante erfolgt.

Ein Effizienzrisiko entsteht zum einen bei der Bestimmung der Höhe der anerkannten Investitionsausgaben (Plan-Ist-Abgleich) und zum anderen bei Einbezug der CAPEX in das Benchmarking (X-Faktor).

Ein TOTEX-Benchmarking sollte auf die Effizienzprüfung abstellen und das Genehmigungsrisiko vermeiden, das mit einer zusätzlichen Notwendigkeitsprüfung verbunden ist.

Ein OPEX-Benchmarking (OPEX-CAPEX-Split) kann ferner das Effizienzrisiko vermeiden, das durch den Einbezug der - nachträglich nicht mehr beeinflussbaren - CAPEX in den Effizienzvergleich entsteht.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 38Gliederung

Management Summary 1 Problemstellung 2 Analyse der regulatorischen Investitionsanreize

2.1 Analyse des Investitionsablaufs

2.2 Anreizinstrumente für Investitionen 3 Der Regulierungsrahmen in Deutschland

3.1 Regulierung von Investitionen in Deutschland

3.2 Bewertung der Investitionsanreize 4 Schlussfolgerungen 5 Länderstudien

5.1 Großbritannien

5.2 Norwegen

5.3 Niederlande

5.4 Australien

5.5 Neuseeland

5.6 USA (PJM)

5.7 Italien

5.8 Frankreich

5.9 Österreich Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 39

3.1 Regulierung von Investitionen in Deutschland

• Regulierungsrahmen – Anreizregulierung (Revenue Cap) – Regulierungsperiode: 5 Jahre

• Investitionsplanung und –Finanzierung – Die Erlösgenehmigung erfolgt vergangenheitsbezogen.

– Für Erweiterungsinvestitionen können innerhalb der Regulierungsperiode Investitionsbudgets beantragt werden.

– Erlösanpassung erfolgt auf Istkostenbasis mit einem Zeitverzug von zwei Jahren.

– Die nominale Eigenkapitalverzinsung vor Steuern liegt momentan bei 9,29% für Neuanlagen (Inbetriebnahme ab 2006) und 7,56% für Altanlagen.

– Zu beachten ist, dass der höhere Zinssatz für Neuanlagen nicht als Adder zu bewerten ist, sondern lediglich einen Inflationsausgleich für den Übergang von der Nettosubstanzerhaltung zu einem Realkapitalerhalt darstellt.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 403.1 Regulierung von Investitionen in Deutschland

• Genehmigung von Investitionsbudgets – Die Beantragung eines Investitionsbudgets erfolgt nach §23 ARegV durch den Übertragungsnetzbetreiber (TSO).

– Die Genehmigung wird durch die Bundesnetzagentur (BNetzA) erteilt.

– Eine konkrete ex-ante Notwendigkeitsprüfung existiert bis dato nicht.

– Bisher wird u.a. auf die in der Dena-Netzstudie I und EnLaG genannten Projekte Bezug genommen.

– Geplant ist die Entwicklung eines Referenznetzmodells zur Beurteilung von Investitionsprojekten.

– Kriterien für die Bewilligungsfähigkeit von Investitionsbudgets sind nach §23 (1) ARegV, dass die Investitionen erforderlich sind für die Stabilität des Gesamtsystems, die Anbindung an nationale und internationale Verbundnetze, einen bedarfsgerechten Ausbau im Sinne des §11 EnWG.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 413.1 Regulierung von Investitionen in Deutschland

• Ablauf der Investitionsbudgets – Vorfinanzierung der genehmigten Investitionen erfolgt durch den TSO.

– Nach Kostenwirksamkeit Übergang in die Kostenbasis als dauerhaft nicht beeinflussbare Kosten.

– Zeitpunkt der Kostenwirksamkeit tritt ein, „…wenn das Investitionsobjekt in Betrieb genommen wird bzw. (…) erstmalig Anlagen im Bau für das Investitionsprojekt aktiviert werden“ (BNetzA, 2009, S.5).

– Die Erlösanpassung erfolgt zwei Jahre nach Zeitpunkt der Kostenwirksamkeit.

– Erlösanpassung beinhaltet Barwertausgleich für den Zeitverzug von t-2, der jedoch auf die Genehmigungsperiode des Investitionsbudgets beschränkt ist.

– Die Genehmigung erfolgt bis zum Ende der Regulierungsperiode, in der das Investitionsprojekt abgeschlossen wird (BNetzA, 2009).

Das Kriterium ist der Eintritt der „wesentlichen Szenariobedingungen“.

Eine Verlängerung des Investitionsbudgets kann genehmigt werden bei Verzögerung der Szenariobedingungen, sofern diese nicht vom TSO zu vertreten sind.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 423.1 Regulierung von Investitionen in Deutschland

• Ex-post Kontrolle Plan-Ist-Abgleich – Nach Inbetriebnahme der Neuanlage werden zum Zweck der Erlösanpassung die Istkosten erfasst und mit den Plankosten („anerkennungsfähige Kosten“) verglichen.

– Die Erlösanpassung erfolgt grundsätzlich auf Basis der Istkosten, sofern diese die Plankosten nicht übersteigen (s. BNetzA, 2009).

– Liegen die Istkosten über den Plankosten, wird grundsätzlich nur der niedrigere Plankostenbetrag anerkannt.

– Eine entsprechende nachträgliche Anpassung des Budgets kann jedoch vom TSO beantragt werden und wird von der Bundesnetzagentur geprüft (S. BNetzA, 2009).

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 433.1 Regulierung von Investitionen in Deutschland

Internationales Benchmarking – Die Effizienzanreize basieren auf einem internationalen TOTEX-Benchmarking (E3) (s. Agrell und Bogetoft, 2009).

– Für das erste Benchmarking wurde eine DEA gewählt, die 22 Netzbetreiber umfasste.

– Es erfolgte keine „best of four“ Abrechnung wie bei den Verteilnetzen (dadurch erhöhtes Effizienzrisiko).



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