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«Eine Studie für Amprion GmbH Endergebnisse Bremen, 01.09.2010 Gliederung Management Summary 1 Problemstellung 2 Analyse der regulatorischen ...»

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Anreiz- oder Hemmniswirkungen des regulatorischen

Anreizfü

Rahmens für Erweiterungsinvestitionen der

Stromübertragungsnetze

Stromü

Eine Studie für Amprion GmbH

Endergebnisse

Bremen, 01.09.2010

Gliederung

Management Summary

1 Problemstellung

2 Analyse der regulatorischen Investitionsanreize

2.1 Analyse des Investitionsablaufs

2.2 Anreizinstrumente für Investitionen

3 Der Regulierungsrahmen in Deutschland

3.1 Regulierung von Investitionen in Deutschland

3.2 Bewertung der Investitionsanreize 4 Schlussfolgerungen 5 Länderstudien

5.1 Großbritannien

5.2 Norwegen

5.3 Niederlande

5.4 Australien

5.5 Neuseeland

5.6 USA (PJM)

5.7 Italien

5.8 Frankreich

5.9 Österreich Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 1 Gliederung Management Summary 1 Problemstellung 2 Analyse der regulatorischen Investitionsanreize

2.1 Analyse des Investitionsablaufs

2.2 Anreizinstrumente für Investitionen 3 Der Regulierungsrahmen in Deutschland

3.1 Regulierung von Investitionen in Deutschland

3.2 Bewertung der Investitionsanreize 4 Schlussfolgerungen 5 Länderstudien

5.1 Großbritannien

5.2 Norwegen

5.3 Niederlande

5.4 Australien

5.5 Neuseeland

5.6 USA (PJM)

5.7 Italien

5.8 Frankreich

5.9 Österreich Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 2 Management Summary Ziel der Studie Ziel der Studie ist die Bewertung der Anreiz- und Hemmniswirkungen des deutschen Regulierungsrahmens in Bezug auf Erweiterungsinvestitionen.

Hierbei lassen sich zwei Schwerpunktbereiche unterscheiden:

1) Investitionsablauf Dies bezieht sich auf die Analyse der zeitlichen Abfolge der Planung, Durchführung und Erlösberücksichtigung von Erweiterungsinvestitionen.

2) Anreizinstrumente Hier werden konkrete Anreizinstrumente zur Förderung wesentlicher Netzinvestitionen untersucht.

Für die Beurteilung der Investitionsanreize konzentriert sich die Studie auf drei

Bewertungskriterien:

Liquidität: Wann erfolgt die Erlösanpassung zur Finanzierung der Investitionen?

Rendite: Wie wirken Investitionsablauf und Förderinstrumente auf die Höhe der Rendite des regulierten Unternehmens?

Regulierungs- und Marktrisiken: Wie wirken sich die regulatorischen Rahmenbedingungen auf das Erlösrisiko – und damit die Investitionsanreize – aus?

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 3 Management Summary Investitionsablauf Zu unterscheiden ist zwischen einem Istkostenansatz (mit zeitverzögerter Erlösberücksichtigung von Erweiterungsinvestitionen) und einem Plankostenansatz.

Das Istkostensystem stellt ein Investitionshemmnis dar, da der Zeitverzug bei der Erlösberücksichtigung zu einer Liquiditäts- und Ergebnislücke führt.

Diese Hemmnis kann durch einen barwertneutralen Übergang zu einem auf Plankosten basierenden Investitionsbudget verringert werden.

Bei zeitlicher Befristung des Investitionsbudgets muss die Barwertneutralität beim Übergang in die Anreizregulierung durch eine Erlöskorrektur sichergestellt werden, um eine doppelte Anerkennung zu vermeiden.

Alternativ kann ein vollständiger Systemwechsel zu einem Plankostensystem in Betracht gezogen werden, also eine Aufhebung der zeitlichen Befristung der Investitionsbudgets. Es müsste über eine Alternativmethode einer effektiven Effizienzprüfung der Neuinvestitionen nachgedacht werden.

International geht die Tendenz in Richtung eines solchen Plankostensystems, wie die Beispiele Großbritannien, Frankreich, Norwegen, Australien und Neuseeland zeigen.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 4Management Summary

Anreizinstrumente Eine direkte Form der Investitionsförderung besteht in der Genehmigung von Renditezuschlägen (Adder) auf Neuinvestitionen.

In Italien und den USA werden Adder für Investitionen gewährt, die die Transportkapazitäten erweitern oder die Netzzuverlässigkeit erhöhen.

Üblicherweise liegt die Größenordnung der Adder bei 1 bis 3 Prozentpunkten.

Das Genehmigungsrisiko von Investitionen resultiert aus der Unsicherheit der Notwendigkeitsprüfung, sofern diese ex-post und nicht ex-ante erfolgt.

Ein Effizienzrisiko entsteht zum einen bei der Bestimmung der Höhe der anerkannten Investitionsausgaben (Plan-Ist-Abgleich) und zum anderen bei Einbezug der CAPEX in das Benchmarking (X-Faktor).

Ein TOTEX-Benchmarking sollte auf die Effizienzprüfung abstellen und das Genehmigungsrisiko vermeiden, das mit einer zusätzlichen Notwendigkeitsprüfung verbunden ist.

Ein OPEX-Benchmarking (OPEX-CAPEX-Split) kann ferner das Effizienzrisiko vermeiden, das durch den Einbezug der - nachträglich nicht mehr beeinflussbaren - CAPEX in den Effizienzvergleich entsteht.

–  –  –

Schlussfolgerungen Der Zeitverzug im deutschen Investitionsbudget stellt ein Investitionshemmnis dar, da er bei steigender Investitionstätigkeit zu einer Liquiditätslücke und einer Ergebnislücke führt.

Im internationalen Vergleich fehlen weitere Förderinstrumente zur Stärkung der Investitionsanreize.

Das Genehmigungsrisiko für Investitionen ist durch den Verzicht auf eine expost Notwendigkeitsprüfung gering.





Das Effizienzrisiko ist durch die Einbeziehung des CAPEX in die Effizienzvorgaben jedoch größer, da dies vor allem versunkene Fixkosten betrifft, die nachträglich nicht mehr beeinflussbar sind.

Zudem sind die Ergebnisse eines internationalen Benchmarkings auf Grund der geringen Zahl der Unternehmen und großer struktureller Unterschiede wenig belastbar und somit für den TSO schwer im Voraus einzuschätzen; diese Unsicherheiten wirken als Investitionshemmnis.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 6Management Summary

Politikempfehlungen Investitionsbudgets auf Plankostenbasis Die Abschaffung des Zeitverzugs durch Übergang zu einer zeitlich unbefristeten plankostenbasierten Erlösanpassung für Investitionen kann bestehende Investitionshemmnisse beseitigen.

Damit entfällt der Übergang der Investitionen in die Anreizregulierung.

OPEX-CAPEX-Split Die getrennte Behandlung von OPEX und CAPEX und eine Herausnahme der CAPEX aus dem Benchmarking verringert zudem das regulatorische Investitionsrisiko, da sie einen beständigen Kapitalrückfluss über die gesamte Nutzungsdauer der Anlagen sichert.

Renditezuschläge (Adder) Die Gewährung eines pauschalen Adders für Erweiterungs- und Umstrukturierungsinvestitionen kann zu einer Stärkung der Investitionsanreize beitragen.

Sliding-Scale-Mechanismus Der Trade-off zwischen Effizienz- und Investitionsanreizen könnte durch einen Sliding-Scale-Mechanismus für den Plan-Ist-Abgleich besser austariert werden.

Dieser ermöglicht eine verlässlichere Einschätzung der Folgen von Budgetabweichungen und somit des Investitionsrisikos im Vergleich zum derzeitig stark asymmetrischen System, das Bestrafungen für Budgetüberschreitungen aber keine Belohnungen für Budgetunterschreitungen vorsieht.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 7Gliederung

Management Summary 1 Problemstellung 2 Analyse der regulatorischen Investitionsanreize

2.1 Analyse des Investitionsablaufs

2.2 Anreizinstrumente für Investitionen 3 Der Regulierungsrahmen in Deutschland

3.1 Regulierung von Investitionen in Deutschland

3.2 Bewertung der Investitionsanreize 4 Schlussfolgerungen 5 Länderstudien

5.1 Großbritannien

5.2 Norwegen

5.3 Niederlande

5.4 Australien

5.5 Neuseeland

5.6 USA (PJM)

5.7 Italien

5.8 Frankreich

5.9 Österreich Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 8 1 Problemstellung

• Hintergrund der Studie – Angesichts der zügigen Entwicklungen beim Ausbau erneuerbarer Energien und den Bestrebungen, die europäische Marktintegration voranzutreiben, stehen besonders die Übertragungsnetzbetreiber vor einem großen Investitionsbedarf.

– Gleichzeitig ist in den meisten Regulierungssystemen ein Wechsel von der traditionellen kostenbasierten Regulierung zu einer Anreizregulierung zu beobachten, von der man sich stärkere Effizienzanreize verspricht.

– Die beabsichtigte Stärkung der Marktanreize für Netzbetreiber, häufig in Form eines „Als-ob-Wettbewerbs“ auf Basis moderner Benchmarkingverfahren, wirft jedoch die Frage auf, ob hinreichende Investitionsanreize geschaffen werden, um dem höheren Regulierungsrisiko von Investitionen in der Anreizregulierung Rechnung zu tragen.

– Mit einem Fokus auf den Regulierungsrahmen in Deutschland analysiert die Studie, welche Anreiz- und Hemmniswirkungen für Erweiterungsinvestitionen von den spezifischen Ausgestaltungen der Anreizregulierung ausgehen können.

– Aus der Untersuchung der internationalen Regulierungspraxis werden daraufhin Schlussfolgerungen und Politikempfehlungen zur Behandlung von Erweiterungsinvestitionen in der deutschen Anreizregulierung abgeleitet.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 91 Problemstellung

• Zentrale Fragestellungen – Ziel der Studie ist die Bewertung der Anreiz- und Hemmniswirkungen des deutschen Regulierungsrahmens in Bezug auf Erweiterungsinvestitionen.

Hierbei lassen sich zwei Schwerpunktbereiche unterscheiden:

1) Investitionsablauf Dies bezieht sich auf die Analyse der zeitlichen Abfolge der Planung, Durchführung und Erlösberücksichtigung von Erweiterungsinvestitionen.

2) Anreizinstrumente Hier werden konkrete Anreizinstrumente zur Förderung wesentlicher Netzinvestitionen untersucht.

– Für die Beurteilung der Investitionsanreize konzentriert sich die Studie auf drei

Bewertungskriterien:

Liquidität: Wann erfolgt die Erlösanpassung zur Finanzierung der Investitionen?

Liquiditä Rendite Wie wirken Investitionsablauf und Förderinstrumente auf die Höhe der Rendite

Rendite:

des regulierten Unternehmens?

Regulierungs- und Marktrisiken Wie wirken sich die regulatorischen

Regulierungs- Marktrisiken:

Rahmenbedingungen auf das Erlösrisiko – und damit die Investitionsanreize – aus?

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 101 Problemstellung

• Aufbau der Studie Der erste Teil umfasst die theoretische Analyse regulatorischer – Rahmenbedingungen für Investitionsanreize.

Abschnitt 2 beinhaltet eine strukturelle Analyse und Bewertung der möglichen regulatorischen Investitionsanreize.

Abschnitt 3 untersucht und bewertet den Regulierungsrahmen in Deutschland.

Abschnitt 4 beinhaltet die Schlussfolgerungen und Politikempfehlungen.

In allen drei Abschnitten erfolgt eine Bezugnahme auf die internationalen Erfahrungen aus den Länderstudien, die im zweiten Teil der Studie im Detail dargestellt werden.

Der zweite Teil umfasst die Länderstudien (Abschnitt 5), die einen Überblick – über die internationalen Erfahrungen im Hinblick auf die regulatorische Behandlung von Erweiterungsinvestitionen geben.

– Beide Teile untergliedern sich wiederum in die beiden UntersuchungsGegenstände Investitionsablauf und Anreizinstrumente.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 11Gliederung

Management Summary 1 Problemstellung 2 Analyse der regulatorischen Investitionsanreize

2.1 Analyse des Investitionsablaufs

2.2 Anreizinstrumente für Investitionen 3 Der Regulierungsrahmen in Deutschland

3.1 Regulierung von Investitionen in Deutschland

3.2 Bewertung der Investitionsanreize 4 Schlussfolgerungen 5 Länderstudien

5.1 Großbritannien

5.2 Norwegen

5.3 Niederlande

5.4 Australien

5.5 Neuseeland

5.6 USA (PJM)

5.7 Italien

5.8 Frankreich

5.9 Österreich Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 12

2.1 Analyse des Investitionsablaufs

• In zeitlicher Hinsicht lässt sich der Ablauf der Investitionen nach zwei Dimensionen unterteilen.

Die Genehmigung durch den Regulierer kann ex-ante und ex-post erfolgen.

– – Die Erlösanpassung zur Finanzierung der Investitionen kann auf Basis von Plankosten und Istkosten erfolgen.

–  –  –

Der Zeitpunkt der Genehmigung ist für das regulatorische Risiko von – Bedeutung, während der Zeitpunkt der Erlösanpassung die Rendite und Liquidität betrifft.

Da die gängige Regulierungspraxis eine ex-ante Genehmigung vorsieht, – konzentrieren wir uns auf die Fälle a) und b).

Ungeachtet der ex-ante Genehmigung verbleibt jedoch ein regulatorisches Risiko durch die ex-post Effizienzkontrolle.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 132.1 Analyse des Investitionsablaufs

a) Investitionsbudget auf Plankostenbasis – Dies entspricht z.B. dem Regulierungssystem in Großbritannien, Norwegen, Frankreich, Australien und Neuseeland.

– Die TSOs legen einen Investitionsplan vor.

– Die Genehmigung erfolgt durch den Regulierer oder die zuständige Behörde.

– Die Festlegung der Erlösobergrenze erfolgt ohne Zeitverzug auf Plankostenbasis unter Einbeziehung einer Schätzung der für zukünftige Investitionen erforderlichen OPEX und CAPEX.

Die Ausgabenschätzung basiert auf Konsultationen mit dem TSO und/oder externen Beratern.

– Ex-post wird in der Regel ein Plan-Ist-Abgleich der Kosten vorgenommen.

– Als Teil der ex-post Kontrolle können Effizienzanreize gesetzt werden, indem die TSOs (Teile der) Budgetabweichungen selbst tragen bzw. einbehalten dürfen.

Die konkrete Ausgestaltung bestimmt den Trade-off zwischen Effizienzanreizen einerseits und regulatorischen Risiken (und damit Investitionsanreizen) andererseits.

Auf den Aspekt des Effizienzrisikos wird in Abschnitt 2.2 noch näher eingegangen.

Endergebnisse, Bremen, 01.09.2010 142.1 Analyse des Investitionsablaufs

b) Investitionsbudget auf Istkostenbasis – Investitionsplanung und Genehmigung erfolgen grundsätzlich wie im zuvor behandelten Fall.

– Die Erlöse werden vergangenheitsorientiert aus den Kosten für das jeweilige Basisjahr abgeleitet.

– Folglich werden die Erlöse – abgesehen von einer Inflationsbereinigung - mit einem Zeitverzug von üblicherweise zwei Jahren angepasst.



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