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74

Arbeitspapier

Gertrud Kühnlein • Birgit Klein

Bildungsgutscheine: Mehr

Eigenverantwortung, mehr Markt,

mehr Effizienz?

Arbeitspapier 74

Bildungsgutscheine: Mehr Eigenverantwortung,

mehr Markt, mehr Effizienz?

Erfahrungen bei der Neuausrichtung der beruflichen Weiterbildung

Gertrud Kühnlein

Birgit Klein

Birgit Klein, Dr. Gertrud Kühnlein, wissenschaftliche Mitarbeiterinnen des Landesinstituts Sozialforschungsstelle Dortmund.

Arbeitsschwerpunkte: Lernen und Berufliche Bildung, Verknüpfung von Aus- und Weiterbildung, Personalund Organisationsentwicklung, Verwaltungsmodernisierung. Insbesondere Bearbeitung von Projekten an der Schnittstelle von Bildungs- und Beschäftigungssystem.

Impressum

Herausgeber:

Hans-Böckler-Stiftung Mitbestimmungs-, Forschungs- und Studienförderungswerk des DGB Hans-Böckler-Straße 39 40476 Düsseldorf Telefon: (02 11) 77 78-113 Fax: (02 11) 77 78-283 E-Mail: (Vorname-Zuname)@boeckler.de Redaktion: Volker Grünewald, Referat Forschungsförderung 5 Best.-Nr.: 11074 Gestaltung: Horst F. Neumann Kommunikationsdesign, Wuppertal Produktion: Setzkasten GmbH, Düsseldorf Düsseldorf, September 2003 e 8,0014,00 Arbeitspapier 74 · Bildungsgutscheine: Mehr Eigenverantwortung, mehr Markt, mehr Effizienz? September 2003 Inhalt I. Die Neuausrichtung der beruflichen Weiterbildung 5 1. „Bildungsgutscheine“ – ein neues Instrument zur Steuerung des Weiterbildungsmarktes 5

2. Die Einführung von Bildungsgutscheinen – das Verfahren 6

3. Erste Erfahrungen bei der Umsetzung der Neuregelungen 8 II. Erfahrungen bei der Umsetzung der „Bildungsgutscheine“ in der Region Dortmund/ östliches Ruhrgebiet 11

1. Wie sieht der Bildungsmarkt aus Sicht der Träger und der Arbeitsverwaltung aus? 11

2. Kritische Einschätzungen der neuen Förderpolitik 13

2.1. Wegfall der Steuerungssysteme und der Planungssicherheiten 14

2.2. Fehlen eines „echten“ Marktes 15

2.3. Starre Verbleibsquotenregelung – „arbeitsmarktnahe“ Qualifizierung? 16

2.4. Zusatzaufwand und Mehrbelastungen bei sinkenden Kostensätzen 18 III. Neuausrichtung oder Zusammenbruch des Weiterbildungsmarktes?

Ein vorläufiges Resümee 21 Anha

–  –  –

1. Chronologie wichtiger Ereignisse in den Jahren 2002 und 2003 25

2. Die Entwicklung von Förderinstrumenten der aktiven Arbeitsmarktpolitik seit Anfang der 90er Jahre 29

3. Übersicht über die ausgegebenen und eingelösten Bildungsgutscheine in Dortmund und NRW 30

–  –  –

Arbeitspapier 74 · Bildungsgutscheine: Mehr Eigenverantwortung, mehr Markt, mehr Effizienz? September 2003 I. Die Neuausrichtung der beruflichen Weiterbildung 1. „Bildungsgutscheine“ – ein neues Instrument zur Steuerung des Weiterbildungsmarktes Mit Inkraft-Treten der "Gesetze zur Modernisierung der Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" (Hartz 1 und

2) am 1. Januar 2003 und den darin beschlossenen Änderungen des SGB III hat sich die Ausgangslage der Diskussion um die Perspektiven der beruflichen Weiterbildung grundlegend verändert. Ausdrücklich wird eine "Neuausrichtung der Weiterbildung" verfolgt (§§ 77-86 "Sechster Abschnitt: Förderung der beruflichen Weiterbildung"). Erstmalig wird in Deutschland ein völlig neues Verfahren zur Steuerung der SGB III-geförderten beruflichen Weiterbildung eingeführt sowie ein grundsätzlich verändertes Finanzierungsmodell.

Mit der Neuausrichtung der beruflichen Weiterbildung und der Einführung von Bildungsgutscheinen hat der Gesetzgeber das Ziel verfolgt, Wettbewerb und Transparenz am Weiterbildungsmarkt zu stärken sowie die Wahlmöglichkeiten und die Eigenverantwortung der TeilnehmerInnen zu erhöhen. Damit wurde einer Kritik Rechnung getragen, die schon seit vielen Jahren von ExpertInnen vorgetragen wird, wenngleich mit recht unterschiedlichen Intentionen und Nuancen: Der „Weiterbildungsmarkt“ sei angebots- statt nachfrageorientiert, Angebots- und Kostenstrukturen seien ebenso wenig transparent wie die erreichte Ergebnisqualität bzw. der Erfolg der Bildungsmaßnahmen.

In der politischen Diskussion werden mit der Einführung der Bildungsgutscheine als Instrument der Neuausrichtung der Weiterbildung eine Reihe positiver Erwartungen verknüpft:

• Ein effizienterer Mitteleinsatz soll zur Entlastung der Sozialkassen und des Bundeshaushalts sowie zur Senkung der Lohnnebenkosten führen.

• Die externe Zertifizierung der Weiterbildungsanbieter und der Weiterbildungsmaßnahmen soll zuverlässige Qualitätsstandards für die TeilnehmerInnen gewährleisten.

• Der freie Wettbewerb der Träger soll zu mehr Transparenz auf dem Weiterbildungsmarkt, "marktgerechten" Kosten und mehr Entscheidungsfreiheit für die TeilnehmerInnen an Bildungsmaßnahmen führen.

• Die Modularisierung der Bildungsangebote und die Verstärkung der Eingangsberatung durch Profiling soll zu mehr Passgenauigkeit für den/die Einzelne/n und für Betriebe führen.

Durch die Vergabe von Bildungsgutscheinen soll also ein "Markt" entstehen, dessen bisheriges Fehlen für Ineffektivität, Fehlallokationen der Qualifizierten und mangelnde Kostentransparenz verantwortlich gemacht wird. Der freie Wettbewerb – statt der bisherigen Zuweisungspraxis der Arbeitsämter an Träger – soll zu einer Verbesserung der Passgenauigkeit der Maßnahmen mit den Bildungsbedarfen des/der Einzelnen und den Qualifikationsbedarfen der Betriebe, also zwischen den Bildungsangeboten und der Bildungsnachfrage führen.





Dabei ist die Neuausrichtung der Weiterbildung, wie sie jetzt mit der Novellierung des SGB III realisiert wird, in ihren Zielsetzungen nicht wirklich neu. Bereits mit der Novellierung des AFG Ende 1997 und der Integration in das SGB III zum 1.1.1998, verstärkt noch einmal über die Verabschiedung des JOB-AQTIV-Gesetzes 2001 wurde die strategische Ausrichtung der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik "Fördern und Fordern" festgeschrieben. Als Förderziele wurden dort vor allem die Stärkung der persönlichen Einsatz- und Beschäftigungsfähigkeit, verbesserte Hilfen zur Aufnahme einer neuen Arbeitstätigkeit (Vermittlung) und Existenzgründung formuliert. Verstärkt wurden präventive Instrumente zur Vermeidung von (Langzeit-)Arbeitslosigkeit, die Betonung der Eigenverantwortung jedes und jeder Einzelnen und die Orientierung von Weiterbildungs- und Qualifizierungsmaßnahmen an betriebliche Bedarfe (Transferorientierung)1.

Insofern stellt die erneute Reform zunächst einmal nichts weiter als eine konsequente Fortsetzung der eingeleiteten Arbeitsmarktreformen der vergangenen Jahre dar. Was aktuell bei den "Profis der Nation" zu hoher Irritation führt und Befürchtungen laut werden lässt, der gesamte öffentlich geförderte Weiterbildungsbereich könne zusammenbrechen, die Regelungen und Verfahren würden zur Exklusion breiter Teile der Arbeitslosen aus Angeboten zur Qualifizierung führen, ist vor allem durch die Kombination aus neuen Verfahrensregelungen, erheblichen Leistungskürzungen und der neuen Geschäftspolitik der Bundesanstalt für Arbeit bewirkt worden.

So wurde von der Geschäftsleitung der Bundesanstalt für Arbeit Anfang des Jahres verkündet, die Bundesanstalt habe "keine soziale Funktion" mehr zu erfüllen (d.h. kein Defizitausgleich von gesellschaftlichen und schulischen Problemen durch die Arbeitsverwaltung, keine "versicherungsfremden Leistungen" mehr)2.

Damit verbunden sind erhebliche Haushaltskürzungen, insbesondere bezogen auf die „aktiven Leistungen“:

So wurden die Finanzmittel für Arbeitsförderungsinstrumente (Eingliederungstitel) um etwa 20 % gekürzt, weitere Sparvorgaben ergingen in den nächsten Monaten an die örtlichen Arbeitsämter.

Und obgleich die Veränderungen in der SGB III-geförderten beruflichen Weiterbildung ein Bestandteil der generellen Neuorientierung der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik sind, wurden sie aus dem Kontext der übrigen Umstrukturierungsmaßnahmen herausgelöst – im übrigen: ganz gegen die entsprechenden Empfehlungen der Hartz-Kommission! – und werden entsprechend isoliert umgesetzt. Das aber bedeutet zum Beispiel, dass für den Wegfall der Zielgruppen aus der Weiterbildungsförderung, den die Bundesanstalt gemäß ihrer neuen Philosophie beschlossen hat, bisher keinerlei politischen – steuerfinanzierten – Alternativen vorgesehen sind.

In dieser Situation wurde die Neustrukturierung der Bildungs- und Trägerlandschaft mit einer in Deutschland bis dato unbekannten Geschwindigkeit und Entschiedenheit umgesetzt. So traten die Regelungen zur Vergabe von Bildungsgutscheinen bereits am 1.1.2003 in Kraft – ohne jede Erprobungsphase und praktisch ohne Übergangsfristen.

2. Die Einführung von Bildungsgutscheinen – das Verfahren Seit Inkraft-Treten der Reform am 1.1.2003 verhandeln die Arbeitsämter nicht mehr wie bisher mit den Träger über die Durchführung von arbeitsmarktpolitisch notwendigen Weiterbildungen und Qualifizierungen und sie vermitteln Bildungssuchende nicht mehr direkt in diese Angebote. Damit verbunden sind weitere Neuregelungen für die Arbeitslosen, deren „Eigenverantwortung“ nun stärker betont wird.

Die wichtigsten Neuregelungen:

Ab 1. Januar 2003 werden Bildungsgutscheine ausgehändigt.

Das Arbeitsamt definiert Bildungsziele und legt zu diesen Zielen ein begrenztes Kontingent an Bildungsgutscheinen auf.

Die Bildungsziele werden ausgeschrieben und Bildungsträger können dann Angebote einreichen, d.h. eine "Zulassung" erwirken. Jeder Träger, soweit er den Nachweis über die notwendige technische und persoIm Unterschied zu den sog. Hartz-Gesetzen sah JobActiv allerdings ausdrücklich eine zielgruppenorientierte Qualifizierung vor, d.h. Unterstützungsmaßnahmen während der Fortbildung/Umschulung sowie zielgruppenspezifisch reduzierte Vermittlungsquoten.

2 Geschäftspolitische Ziele der BA siehe Chronologie im Anhang (Teil 1).

Arbeitspapier 74 · Bildungsgutscheine: Mehr Eigenverantwortung, mehr Markt, mehr Effizienz? September 2003 nelle Ausstattung nachweisen kann, kann eine Zulassung erwirken. Zuzulassen sind alle Träger und alle Maßnahmen, soweit sie den §§ 84 (Träger) und 85 (Maßnahmen), SGB III neu entsprechen. Damit fällt die bilaterale Aushandlung von Maßnahmen zwischen der Arbeitsverwaltung und einzelnen Trägern weg. Von den Arbeitsämtern werden alle Angebote aller zugelassenen Träger geprüft3.

Über die Zulassung entscheiden externe Zertifizierungsagenturen. Sie sollen die Qualität der Träger und Angebote sicher stellen. Für eine Übergangszeit (bis 30.6.03) entscheiden die Arbeitsämter über die Zulassung.

Arbeitslose erhalten nach einer ausführlichen Beratung im Arbeitsamt, in der die Notwendigkeit einer bestimmten Weiterbildung festgestellt wird, einen Bildungsgutschein. Damit wird die Finanzierung der definierten Weiterbildung von der Arbeitsverwaltung verbindlich zugesagt. Die Zusicherung ist drei Monate gültig. Auf dem Bildungsgutschein sind das Bildungsziel und die Qualifizierungsinhalte, die Dauer der Weiterbildung, die regionale Begrenzung (am Ort bzw. im Tagespendelbereich) und der Förderhöchstbetrag festgelegt4.

Der Gutschein kann dann bei einem zugelassenen Anbieter eingelöst werden, die Wahl des Anbieters liegt in der Verantwortung der Gutschein-BesitzerInnen. Der vom Teilnehmer ausgewählte Bildungsträger bestätigt auf dem Bildungsgutschein die Aufnahme in die zugelassene Maßnahme und legt den Bildungsgutschein vor Beginn der Maßnahme bei dem den Gutschein ausstellenden Arbeitsamt zur Prüfung vor.

Zukünftig sollen Anpassungsqualifizierungen vorzugsweise individualisiert und in modularer Form durchgeführt werden. Gutscheine können auch für einzelne Module einer Maßnahme ausgestellt werden, um die Passgenauigkeit von individuellem Qualifizierungsbedarf und beruflichen/betrieblichen Qualifikationsanforderungen zu erhöhen und einen effizienten Mitteleinsatz zu gewährleisten5.

Die Arbeitsämter haben keine Verantwortung, Maßnahmen zu füllen. Zugelassene Maßnahmen können evtl. mangels wirtschaftlicher TeilnehmerInnenzahl nicht stattfinden.

Für die TeilnehmerInnen an Bildungsmaßnahmen verändern sich neben der gestiegenen Wahlfreiheit auch die Eigenleistungen: Für Arbeitslosengeldbezieherinnen verschlechtert sich die Situation insofern, als die Zeit für Weiterbildung anteilig auf die Dauer ihrer Bezugsberechtigung angerechnet wird (z.B. Weiterbildungsdauer zwei Monate: verbrauchter Anspruch auf Arbeitslosengeld ein Monat). (Bundesanstalt für Arbeit: Neue Chancen – Neue Pflichten. Wichtige Neuerungen ab Januar 2003) Noch stärker sind die Arbeitslosenhilfe-BezieherInnen von den neuen Bemessungsgrundlagen betroffen.

„Bemaß sich der Satz des Unterhaltsgeldes (Uhg) während der Teilnahme an Maßnahmen zur Weiterbildung und Qualifizierung für vormalige Bezieher von Arbeitslosenhilfe bislang nach dem Alg-Satz (67 % / 60 % – mit / ohne Kinder), so erhalten Arbeitslosenhilfe-Bezieher nunmehr nur noch ein Uhg in Höhe der zuletzt bezogenen (evtl. infolge der Bedürftigkeitsprüfung gekürzten) Alhi (§158 Abs. 1 SGB III).“ (Johannes Steffen und Hans Nakielski: Die Demontage der Arbeitslosenhilfe. In: Soziale Sicherheit 4/2003. S. 117-122) 3 Das Arbeitsamt Dortmund stellt die zugelassenen Maßnahmen mittlerweile zur Kenntnisnahme für die Bildungsträger ins Internet; sie können dort auch einsehen, welche Träger zugelassen sind. (www.arbeitsamt.de/dortmund/angebote/bildungsmassnahmen/index.html) Beispiel: „IT für Berufsrückkehrerinnen“ vom 9.3.03 in der Anlage.

4 "Dem Arbeitnehmer wird das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Förderung bescheinigt (Bildungsgutschein). Der Bildungsgutschein kann zeitlich befristet sowie regional und auf bestimmte Bildungsziele beschränkt werden. Der vom Arbeitnehmer ausgewählte Träger hat dem Arbeitsamt den Bildungsgutschein vor Beginn der Maßnahme vorzulegen (§77, Absatz 3 SGB III).

Beispiel: Bildungsgutschein, AA Essen, in der Anlage.

5 Beispiel einer modular aufgebauten Qualifizierung, Arbeitsamt Dortmund: „Modulare Sekretariatsqualifizierung“ in der Anlage.



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