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«CARBON LEAKAGE DIE VERLAGERUNG VON PRODUKTION UND EMISSIONEN ALS HERAUSFORDERUNG FÜR DEN EMISSIONSHANDEL? Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im ...»

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Oktober 2008

CARBON LEAKAGE

DIE VERLAGERUNG VON PRODUKTION UND EMISSIONEN ALS

HERAUSFORDERUNG FÜR DEN EMISSIONSHANDEL?

Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt

Postfach 33 00 22

14191 Berlin

emissionshandel@uba.de

http://www.umweltbundesamt.de/emissionshandel

Diese Auswertung ist im Internet zu beziehen über

http://www.umweltbundesamt.de/emissionshandel

Autoren:

Benjamin Görlach, Frank Gagelmann, Claudia Junge, Christoph Kühleis, Jürgen Landgrebe, Benjamin Lünenbürger, Claudia Oeverdieck, Anna-Pia Schreyögg Emissionshandel und Carbon Leakage 2

INHALT

1 Einleitung

2 Carbon Leakage: Zentrale Begriffe, Fragen und Argumente

2.1 Leakage und Wettbewerbsfähigkeit – wessen Wettbewerbsfähigkeit?

2.2 Was bedeutet Verlagerung?

2.3 Was sind die Auswirkungen auf den InvestitionsStandort EU?

2.4 Wie wirkt sich Carbon Leakage auf Produktionsmengen aus?

2.5 Führt Produktionsverlagerung zu höheren Emissionen?

2.6 Wodurch verursacht der Emissionshandel Carbon Leakage?

2.7 Welche Instrumente helfen gegen Verlagerung?

2.7.1 Multilaterale Ansätze

2.7.2 Unilaterale Ansätze

2.8 Reden wir über die richtige Art von Verlagerung?

3 Die Empirie zu Carbon Leakage

3.1 Deutschland

3.2 Großbritannien

3.3 Niederlande

3.4 Vergleich der Ergebnisse

4 Fazit

Emissionshandel und Carbon Leakage 3 1 EINLEITUNG Am 23. Januar 2008 legte die EU-Kommission ihren Vorschlag für eine Novelle der Europäischen Emissionshandelsrichtlinie (2003/87/EC) vor, und damit auch den Vorschlag für eine grundlegende Überarbeitung des Europäischen Emissionshandelssystems. Diesen Vorschlag begrüßte der Europäische Rat der EU-Staats- und Regierungschefs am 14. März 2008 als guten Ausgangspunkt und Grundlage für die anstehenden Verhandlungen. Zugleich forderten sie jedoch verschiedene Änderungen.

Ein zentrales Anliegen betrifft dabei die Vermeidung der Verlagerung von Produktion und damit verbundenen CO2-Emissionen in den Sektoren, die einerseits energieintensiv produzieren und andererseits starkem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind. Dieses Phänomen wird auch als „Carbon Leakage“ bezeichnet: Indem er die Produktion im Inland verteuert, könnte der Emissionshandel dazu beitragen, dass industrielle Produktion und Emissionen verlagert werden (etwa in Nicht-EU-Länder, die keinen oder geringeren Klimaschutzauflagen unterliegen). In der EU sinken dadurch Produktion und Emissionen, aber auch Umsatz und Beschäftigung. Inwiefern die Emissionssenkungen in Europa dabei dem globalen Klima zugute kommen, hängt davon ab, ob sie anderswo durch die verlagerte Produktion steigen.

Doch welchen Branchen bringt der Emissionshandel ein signifikantes Leakage-Risiko, und wie hoch ist dieses Risiko tatsächlich? Für die Unternehmen dieser Branchen hängt einiges von der Antwort auf diese Frage ab: Der Kommissionsvorschlag für eine Novelle der Emissionshandelsrichtlinie (EH-RL-E) sieht vor, dass Emissionsberechtigungen ab 2013 grundsätzlich versteigert werden sollten (Art. 10 EH-RL-E). Industrielle Tätigkeiten sollten nur übergangsweise noch eine teilweise kostenlose Zuteilung erhalten, die bis 2020 auf Null sinkt (Art 10a EH-RL-E). Gemäß Artikel 10a (8) und 10b EH-RL-E können jedoch für Branchen, bei denen ein signifikantes Leakage-Risiko besteht, gesonderte Maßnahmen ergriffen werden, wie etwa eine fortgesetzte kostenlose Zuteilung. Als leakage-gefährdete Branche anerkannt zu sein, ist für die Unternehmen dieser Branche also ein erheblicher Vorteil.

Über das tatsächliche Ausmaß der Leakage-Problematik gibt es unterschiedliche Auffassungen. So argumentiert etwa der Oxforder Ökonomie-Professor Dieter Helm, die erreichten Emissionsminderungen in Großbritannien um 15 Prozent seit 1990 seien samt und sonders durch das Auslagern energieintensiver Produktionsschritte in Schwellenländer zu erklären. Betrachtete Emissionshandel und Carbon Leakage 4 man statt der Emissionen, die durch die inländische Produktion entstehen, die, die mit dem inländischen Konsum verbunden seien, wäre sogar eine Zunahme der Emissionen um 19 Prozent festzustellen. 1 Eine vergleichbare Auswertung des Statistischen Bundesamtes 2 kommt dagegen für die deutschen Importe und Exporte zu genau entgegen gesetzten Ergebnissen. Demnach war Deutschland bereits 1995 ein Nettoexporteur von indirekter Energie: Die Energie, die zur Herstellung der deutschen Exportgüter nötig war, war damals schon höher als der Energiegehalt der deutschen Importe. Bis 2004 haben die indirekten Energieexporte um 39 Prozent zugenommen und damit wesentlich mehr als die indirekten Energieimporte (plus 15 Prozent).

Folglich ist auch der deutsche Exportüberschuss bei indirekter Energie gestiegen. Bezogen auf die indirekten CO2-Emissionen der deutschen Importe und Exporte fällt die Diskrepanz noch deutlicher aus, da die Energieerzeugung in Deutschland vergleichsweise CO2-intensiv ist: Für das Jahr 2004 betrug der Exportüberschuss an indirektem CO2 demnach 104 Millionen Tonnen. Und während zwischen 1995 und 2004 die CO2-Emissionen der deutschen Produktion um knapp vier Prozent sanken, gingen die kumulierten CO2-Emissionen der Güter, die in Deutschland konsumiert wurden, deutlich stärker zurück, nämlich um 12,5 Prozent. Somit hält der Bericht fest, dass im betrachteten Zeitraum „per saldo keine Verlagerung emissionsintensiver Produktionsaktivitäten von Deutschland in die übrige Welt stattgefunden [hat].“ 3 Die Diskussion um Carbon Leakage ist keine wirklich neue Diskussion. Vielmehr handelt es sich um eine Weiterentwicklung von Argumenten, die mit Aufkommen der Globalisierungsdebatten der 1990er Jahre unter den Stichworten pollution haven und race to the bottom diskutiert wurden. Im Zuge der ökonomischen Globalisierung – verstanden als die Integration von Waren-, Kapital- und Arbeitsmärkten – entsteht allgemein eine Tendenz, Produktion dorthin zu verlagern, wo sie zu den günstigsten Bedingungen (d. h. auch zu den geringsten Kosten) möglich ist. Da die Produktionskosten auch von Umweltstandards abhängen, besagt die Hypothese der pollution havens, dass sich energie- und ressourcenintensive Industrien vorzugsweise in Ländern mit möglichst niedrigen Umweltstandards ansiedeln würden (tendenziell ärmere Länder) und reiche Dieter Helm: Sins of Emission. Wall Street Journal Europe, 13. März 2008 Schoer, Klaus et al.: Umweltbelastungen durch deutsche Importe und Exporte. Ergebnisse der UGR über indirekten Energieverbrauch, Kohlendioxidemissionen und Güterbeförderungsleistungen. Vortrag auf der 93.





DGINS Konferenz, 19. - 21. September 2007, Budapest/Ungarn Die zitierten Aussagen beziehen sich auf die Gesamtheit der deutschen Importe und Exporte; eine Unterscheidung nach Handelsländern oder –regionen erfolgt leider nicht. Die Autoren weisen darauf hin, dass die beobachteten Veränderungen seit 1995 im Wesentlichen auf den Niveaueffekt – d.h. die absolute Zunahme der deutschen Exporte und Importe in diesem Zeitraum – zurückzuführen sind. Der Struktureffekt, der die Veränderung der Zusammensetzung der Ex- und Importströme misst, sowie der Intensitätseffekt, der die sich verändernde CO2Intensität der Handelsströme wiedergibt, waren bei Exporten und Importen jeweils etwa gleich hoch und haben sich so per saldo ausgeglichen.

Emissionshandel und Carbon Leakage 5 Länder mit hohen Umweltstandards so ihre Umweltbelastung exportieren könnten. Dies könnte schlimmstenfalls zu einem race to the bottom führen, in dem ärmere Länder ihre Umweltstandards immer weiter absenkten, um Investitionen anzuziehen. Während dies bei primär lokalen Umweltbelastungen als eigenverantwortliche Entscheidung der pollution havens angesehen werden kann, kommt bei internationalen oder globalen Umweltproblemen (bei denen der Ort der Emission unerheblich für die Umweltschäden ist) eine Allmendeproblematik hinzu. Ein Staat mit geringen Umweltstandards kann auf Kosten der übrigen Staaten zum „Trittbrettfahrer“ werden: Er erhält die Vorteile der Mehrproduktion, während die Kosten zwar auch von ihm, aber gleichermaßen von allen übrigen Staaten getragen werden. Wenn der zusätzliche Nutzen durch Ansiedlung emissionsintensiver Unternehmen hoch genug ist, kann er die Kosten durch Umweltschäden aus Sicht dieses einzelnen Staats überschreiten. Dies übt auf andere Staaten Druck aus, ebenfalls auf Kosten der globalen Umwelt in den Wettbewerb um die emissionsintensiven Unternehmen einzutreten.

Diverse Studien zeigten jedoch, dass die genannten Hypothesen einer empirischen Untersuchung nur begrenzt standhielten. 4 So sind die Kosten von Umweltauflagen bei der Wahl eines Standorts nur ein Faktor unter vielen. Mindestens ebenso wichtig sind Lohnkosten, Zugang zu Absatzmärkten und Rohstoffen, Verfügbarkeit von qualifiziertem Personal, Investitionssicherheit, steuerliche und rechtliche Bedingungen, Infrastruktur und vieles mehr. Nur für wenige Industriezweige waren Unterschiede bei den Kosten der Umweltgesetzgebung im Verhältnis zu anderen Kostenfaktoren so hoch, dass sie für eine Produktionsverlagerung ausschlaggebend hätten sein können.

Siehe bspw. Jaffe, A.B. et al. (1995). Environmental Regulation and the Competitiveness of U.S. Manufacturing:

What Does the Evidence Tell Us? Journal of Economic Literature Vol. 33, pp. 132–163; und Copeland, B.R. & M.S.

Taylor (2003). Trade, Growth and the Environment. NBER WP 9823 Emissionshandel und Carbon Leakage 6

2 CARBON LEAKAGE: ZENTRALE BEGRIFFE, FRAGEN UND

ARGUMENTE

Die Diskussion zu Carbon Leakage und möglichen Gegenmaßnahmen wird aktuell mit großem Einsatz und Engagement geführt, leidet allerdings unter einer gewissen Unschärfe der Begrifflichkeiten. Die folgenden Begriffsklärungen sollen einige der Missverständnisse, die daraus entstehen, aufzuklären helfen. Zudem werden erste Antworten auf zentrale Fragen formuliert.

2.1 Leakage und Wettbewerbsfähigkeit – wessen Wettbewerbsfähigkeit?

In der Diskussion um die Wettbewerbsfähigkeit wird häufig inländische Produktion (und die damit verbundenen Einkommen und Steuereinnahmen) mit inländischen Unternehmen gleichgesetzt.

Tatsächlich sind es aber zwei verschiedene Fragen: Die Wettbewerbsfähigkeit der Produktion in Deutschland, d. h. die Attraktivität des Standorts Deutschland, wird von den Kosten der inländischen Produktion und der Intensität des internationalen Wettbewerbs bestimmt. Die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unternehmen (im Sinne ihrer Profitabilität oder ihrer finanziellen Ausstattung) kann hingegen auch gewahrt sein, wenn die Unternehmen ihre Produktion ins Ausland verlagern und so ihre Gewinne stabilisieren oder erhöhen. Im Zusammenhang mit der Carbon-Leakage-Problematik ist es nur sinnvoll, die Wettbewerbsfähigkeit inländischer Produktion zu betrachten.

2.2 Was bedeutet Verlagerung?

In der Diskussion um die „Verlagerung der Industrie“ wird häufig suggeriert, dass Industriebetriebe ihre Produktionsstätten in der EU schließen und dafür an anderer Stelle Fabriken eröffnen oder Kapazitäten erweitern. Dieses Schema ist jedoch vermutlich auf Ausnahmefälle beschränkt: nur in wenigen Fällen sind die Kosten des Emissionshandels so hoch, dass ein derart eingreifender Schritt betriebswirtschaftlich rentabel wird, zumal die meisten der potenziell leakage-gefährdeten Branchen kapitalintensiv produzieren. Und selbst dann stellt sich die Frage, was genau verlagert wird: Solange Produktionsstandorte außerhalb der EU von EU-basierten Unternehmen betrieben werden, werden deren Gewinne dennoch in die EU abgeführt.

Wahrscheinlicher als eine Verlagerung ganzer Standorte ist jedoch, dass Unternehmen, die in der EU produzieren, wegen ihrer höheren Produktionskosten gegen Unternehmen aus Ländern, wo weniger strenge Klimaschutzregelungen gelten, im Wettbewerb um Kunden und Aufträge unterliegen. Dies gilt sowohl auf dem „Heimatmarkt“ der EU als auch auf anderen Märkten Emissionshandel und Carbon Leakage 7 weltweit und führt letztlich dazu, dass Produktion im Ausland stattfindet, die ansonsten in den EULändern stattgefunden hätte. Außerdem ist es denkbar, dass internationale Unternehmen intern Produktionsanteile an bestehende Standorte außerhalb der EU verlagern.

2.3 Was sind die Auswirkungen auf den Investitionsstandort EU?

Während die komplette Verlagerung einer bestehenden Produktionsanlage unwahrscheinlich ist, ist grundsätzlich denkbar, dass die Kosten des Emissionshandels die Wahl eines Standorts für ohnehin geplante Neuinvestitionen beeinflussen. Allerdings gilt auch hier, dass viele weitere Faktoren – wie etwa Infrastruktur, Verfügbarkeit von Rohstoffen und qualifizierten Arbeitskräften, Lohnniveau, Nähe zu Märkten, politische Stabilität etc. – die Standortwahl beeinflussen (s. o.). Mit Ausnahme weniger Branchen, die sehr CO2-intensiv produzieren, sind diese anderen Faktoren eher ausschlaggebend. Zudem ist für Investitionsentscheidungen nicht nur der Status quo in der Klimapolitik entscheidend, sondern vielmehr die Erwartungen über ihre zukünftigen Entwicklungen. Insbesondere bei Investitionen in anderen Industrieländern müssen Investoren inzwischen damit rechnen, dass während der Laufzeit der Investition feste Obergrenzen für Emissionen im Empfängerland festgelegt werden. Dies gilt grundsätzlich auch für viele Schwellenländer, selbst wenn hier die zu erwartenden Änderungen der klimapolitischen Rahmenbedingungen vermutlich geringer ausfallen.

2.4 Wie wirkt sich Carbon Leakage auf Produktionsmengen aus?



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