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«DISSERTATION zur Erlangung des akademischen Grades Dr. iur. eingereicht am 8. Dezember 2004 bei der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität ...»

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Das Bedürfnis nach weitergehender Harmonisierung in diesem Bereich wird auch von den betroffenen Personen, den Verbrauchern, empfunden: Nach Umfragen der Europäischen Kommission wünschen regelmäßig über 70% der Befragten in der Europäischen Union eine weitere Harmonisierung im Finanzdienstleistungsbereich, diese Zahl erhöht sich auf über 80% für Finanzdienstleistungen im Fernabsatzbereich. 1098 Überdies sind die Unionsbürger mit großer Mehrheit davon überzeugt, dass die nationale Gesetzgebung nicht in ausreichendem Maße die Transparenz von Finanzinformationen bzw. den Verbraucherschutz gewährleistet.

Noch skeptischer sehen sie die Möglichkeiten der gerichtlichen Inanspruchnahme von Finanzdienstleistern. 1099 Es besteht offenkundig auf Seiten der Verbraucher eine große Verunsicherung im Umgang mit Finanzdienstleistern, die in den letzten fünf Jahren trotz der vielfältigen Anstrengungen auf europäischer Ebene nicht signifikant zurückgegangen ist.

Als weiterer grundlegender Mangel wird die sektorale Regulierung auf europäischer Ebene angesehen. Von einem einheitlichen Konzept für Finanzdienstleistungen im Sinne der integrativen britischen Regulierung kann bisher keine Rede sein. Vielmehr hat die Vielzahl der sektorenspezifischen Richtlinien die unterschiedliche Behandlung von Finanzdienstleistungen eher noch verstärkt und unterstützt.

3. JÜNGSTE REFORMEN

Die dritte Phase begann Ende der neunziger Jahre, als klar wurde, dass die bisher auf europäischer Ebene geschaffenen Strukturen und Regularien unzureichend waren: Weite Bereiche waren noch nicht harmonisiert, die bestehenden Systeme fehlerhaft, die Umsetzung der Richtlinien oft unzusammenhängend und/oder stark verzögert und die Kooperation der HEINEMANN/JOPP, S. 13.

LONDON ECONOMICS, Executive Summary, S. 5f.

Vergleich Eurobarometer 47 (1997), 52 (1999), 54 (2000): „Les Européens et les services financiers“ europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/fina_serv/fina_serv05_fr.pdf.

ebenda.

ALCOCK, Co.Law. 1998, S. 258, 264.

3. Teil: Wohlverhaltensregeln in den USA, Großbritannien und der EU Aufsichtsbehörden war unterentwickelt. 1101 Eingedenk dieser Mängel hat die Europäische Kommission grundlegende Reformen des europäischen Finanzdienstleistungsrechts eingeläutet, um bis zum Jahre 2005 einen einheitlichen Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen nicht nur auf dem Papier, sondern auch in der Praxis zu verwirklichen.

a) AKTIONSPLAN FÜR FINANZDIENSTLEISTUNGEN

Die Kommission veröffentlichte 1999 eine Mitteilung „Umsetzung des Finanzmarktrahmens:

Aktionsplan“ 1102, in dem in einem Zeitraum bis 2005 ein Paket von über 40 legislativen Maßnahmen im Finanzdienstleistungssektor vorgesehen ist, um die weiterhin bestehende Fragmentierung der nationalen Finanzdienstleistungsmärkte zu überwinden. Der Aktionsplan – nach der englischen Abkürzung – auch FSAP genannt, hat als zweites grundlegendes Ziel den Schutz des Privatkunden in einem integrierten Finanzdienstleistungsbinnenmarkt. 1103

b) LAMFALUSSY-BERICHT UND -VERFAHREN

Während der FSAP die substantiellen Maßnahmen beschreibt, die notwendig sind, um tatsächlich einen Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen zu erreichen, schildert der im Februar 2001 veröffentlichte Lamfalussy-Bericht des Ausschusses der Weisen unter Vorsitz von Baron Lamfalussy Wege zur Vereinfachung der für die Erreichung der Ziele des FSAP notwendigen Verfahren. 1104 Der Bericht fasst die bestehenden Defizite klar und deutlich zusammen und stellt heraus, dass ohne tiefgreifende marktöffnende Reformen Wirtschaftswachstum, Arbeitslosigkeit und Wohlstand in Mitleidenschaft gezogen würden.

Insoweit decken sich die Ergebnisse mit den vorher bereits erwähnten wirtschaftswissenschaftlichen Studien und dem FSAP selbst. Wichtige weitergehende Schlussfolgerung des Lamfalussy-Berichts war aber, dass ohne eine Beschleunigung des europäischen Gesetzgebungsverfahrens eine Umsetzung der Maßnahmen des FSAP nicht flexibel und schnell genug erfolgen könnte, um mit der Geschwindigkeit der Entwicklungen auf den internationalen Finanzmärkten Schritt halten zu können. Die fast ausschließliche Verwendung von Richtlinien zur Rechtssetzung im Finanzdienstleistungsbereich führe zu Umsetzungsproblemen, während die Rückkopplung sowohl mit den nationalen Aufsichtsbehörden als auch den Marktakteuren unzureichend sei. Daher schlug der Bericht zur Beschleunigung und Flexibilisierung eine Reform des Gesetzgebungsverfahrens vor, derzufolge ein detailliertes Vierstufensystem (das sogenannte „Lamfalussy-Verfahren“) die Probleme der zu unflexiblen und zu langsamen Gemeinschaftsgesetzgebung und der inkonsistenten, verspäteten und mitunter fehlerhaften Umsetzung in den Mitgliedstaaten lösen sollte. 1105 Dieses vierstufige System sieht auf der ersten Stufe, dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, lediglich eine Rahmengesetzgebung vor, in der von Ministerrat und Parlament im Mitentscheidungsverfahren die wesentlichen Grundzüge in einem Rahmengesetz erlassen werden.

Die verbindlichen Details dieser Rahmengesetze hingegen sollen auf der zweiten Stufe durch Experten der Kommission und der Mitgliedstaaten im sogenannten Europäischen Wertpapierausschuss (European Securities Committee – ESC) ohne Mitarbeit des Parlaments erarbeitet werden. Der Ausschuss der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (Committee of European Securities Regulators – CESR), deren Mitglieder sich aus Für Beispiele siehe MOLONEY, S. 24.





KOM(1999)232 endg.

Allgemein zur europarechtlichen Harmonisierung des Finanzdienstleistungssektors aus verbraucherrechtlicher Perspektive siehe ALPA, EBLR 2004, 347ff.

Ausführlich dazu CORCORAN/HART, CJEL 2002, S. 221, 284ff. und CHAVDA in PERRY, S. 389, 391ff.

Für einen Überblick über das „Lamfalussy-Verfahren“ siehe ANDERSSON, EBLR 2002, S. 313ff.

§ 12 Europäische Union Entscheidungsträgern der nationalen Aufsichtsbehörden zusammensetzen, hat dabei eine beratende Funktion inne. 1106 Stufe 3 gibt CESR die entscheidende Rolle bei der Kooperation im Rahmen der Umsetzung und konsistenten Anwendung in der täglichen Praxis; zu diesem Zweck sollen unverbindliche Empfehlungen und Richtlinien herausgegeben werden. Stufe 4 schließlich sieht weitergehende Durchsetzungsmöglichkeiten der Kommission bei Verstoß gegen Umsetzungs- oder sonstige Pflichten durch Mitgliedstaaten vor.

Insbesondere die Abgrenzung von Stufe 1 und 2 stellt dabei eine grundlegende Innovation des europäischen Gesetzgebungsverfahrens dar. Für das Parlament ist diese Art Kompetenzdevolution Neuland.

Als Folge der zwischen Kommission und Parlament im Jahr 2002 erreichten Einigung wird sich auch das Parlament nur noch am Erlass der Rahmengesetze beteiligen, während die technischen Einzelfragen und Durchführungsbestimmungen von Fachausschüssen geregelt werden, die sich aus Fachleuten der Kommission, der Mitgliedstaaten, die gemeinsam das European Securities Committee bilden, und CESR zusammensetzen. Diese Lösung hat den Vorteil, dass dadurch auf Entwicklungen auf den internationalen Finanzmärkten zeitnäher reagiert werden kann. Andererseits sind Vorbehaltsklauseln eingebaut, die den Interessen des Europäischen Parlamentes Rechnung tragen: So ist die Ermächtigung jederzeit widerrufbar.

Des Weiteren müssen die zuständigen Parlamentsausschüsse regelmäßig über den Stand der Arbeiten informiert werden; innerhalb einer festgelegten Frist kann das Parlament Einwände geltend machen.

Es wird allenthalben damit gerechnet, dass der vorliegende Kompromiss weit über den im Lamfalussy-Bericht skizzierten Rahmen hinaus Auswirkungen haben wird. So wurde bereits im Rahmen der Richtlinie zur zusätzlichen Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten das Komitologieverfahren in gleicher Weise wie zwischen Parlament und Kommission für den Wertpapierdienstleistungsbereich vereinbart ausgestaltet. Das „Lamfalussy-Verfahren“ wird demzufolge auch in den anderen Finanzdienstleistungsbereichen Banken und Versicherungen, wo ähnlich schnelle Marktentwicklungen eine Verkürzung der Gesetzgebungsverfahren angeraten sein lassen, angewendet werden. 1107 Dadurch wird eine zügige Implementierung der notwendigen Anpassungen im Finanzdienstleistungsbereich an die neuen Marktgegebenheiten gewährleistet. Die in dieser Form erstmalig praktizierte Kompetenzdevolution ist als Modell auch in die Beratungen des Europäischen

Verfassungskonvents eingeflossen:

Art. 35 des Europäischen Verfassungsvertrags (Delegierte Verordnungen) reflektiert diese neuen Entwicklungen und schreibt die Möglichkeit der Kompetenzdevolution des Parlaments an die Kommission ausdrücklich fest. Art. 36 (Durchführungsrechtsakte) beschreibt in Absatz 2 die Übertragung von Durchführungsbefugnissen an die Europäische Kommission und regelt so allgemein die von Lamfalussy in seinem Verfahrensvorschlag mit Stufe 3 und 4 bezeichneten Umsetzungsphasen.

Kritik ist dem Lamfalussy-Verfahren mit der Entscheidungsdevolution an mit Experten bestückten Ausschüssen unter anderem deswegen entgegen geschlagen, weil es angesichts des immer stärkeren Zusammenwachsens der Finanzdienstleistungsindustrie als anachronistisch angesehen wird, für die einzelnen Sektoren getrennte Ausschüsse ins Leben zu rufen. 1108 Des Weiteren wird befürchtet, dass im Lamfalussy-Verfahren ergangene Gesetzgebung mitnichten lediglich Detailfragen in den Expertenausschüssen regelt, sondern auch eigentlich der Primärgesetzgebung vorbehaltene Kernfragen erst in Stufe 2 behandelt werden. Dadurch werde die EU-Finanzdienstleistungsgesetzgebung zu einem undemokratischen „closed shop“ LAMFALUSSY-BERICHT, S. 35ff.

FAZ, 29.04.2002, S. 16.

PAUL, BB 2003, S. 1.

3. Teil: Wohlverhaltensregeln in den USA, Großbritannien und der EU mit mangelnder Transparenz und offen lediglich für die wenigen eingeladenen Experten verkommen. 1109

c) FESCO/CESR Das Forum der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (Forum of European Securities Commissions – FESCO) wurde im Dezember 1997 mit Sitz in Paris gegründet. Zunächst in Reaktion auf die lange währende Untätigkeit der europäischen Stellen als Koordinierungsstelle der nationalen Wertpapieraufsichtsämter unabhängig von den EUGremien gestaltet, wurde FESCO schnell zu einem der wichtigsten Kooperationspartner der EU-Stellen bei der Vorbereitung des Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen. Diese Entwicklung kulminierte in der Gründung des Ausschusses der europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (Committee of European Securities Regulators – CESR) am

6. Juni 2001 durch die Kommission. Das CESR übernimmt alle im Rahmen des FESCO vereinbarten Abmachungen, Standards, Festlegungen und Verpflichtungen; FESCO geht somit vollständig im CESR auf. 1110 Diese Entscheidung basierte auf den Empfehlungen des Lamfalussy-Berichts, dem der Europäische Rat von Stockholm am 23. März 2001 und das Europäische Parlament in seiner Resolution vom 5. Februar 2002 zustimmte.

Das CESR bleibt ein unabhängiges Komitee, das aus hochrangigen Repräsentanten nationaler Aufsichtsbehörden im Bereich des Wertpapierhandels besteht; Vertreter der Kommission können an allen Diskussionen aktiv teilnehmen. Aufgaben des Ausschusses sind die Verbesserung der Koordination zwischen den Wertpapieraufsichtsbehörden und die beratende Unterstützung der European Securities Commission (ESC, dem im Rahmen des LamfalussyVerfahrens mit der Ausarbeitung von Detailregelungen befassten Expertengremium von Kommission und Mitgliedstaaten).

II. WOHLVERHALTENSREGELN IN DER EUROPÄISCHEN UNION

Der Vertrieb von Finanzdienstleistungen sollte eine Priorität der europäischen Verbraucherpolitik sein, denn hier werden die meisten Verbraucherklagen und Verbraucherbeschwerden verzeichnet. 1111 Entgegen dieser politischen Zielsetzung haben die bisherigen Rechtsangleichungsmaßnahmen im Bereich der Europäischen Union in diesem Wirtschaftssektor allerdings weniger funktionell auf den Vertrieb der Produkte an die Kleinanleger und Verbraucher gezielt als vielmehr auf die institutionelle Regulierung der Dienstleistungsunternehmen selbst. Im herkömmlichen europäischen Finanzdienstleistungsrecht diente der Kunden- oder Anlegerschutz dem übergeordneten Ziel der Marktintegration. Im Fokus der harmonisierenden Regulierungsbestrebungen seitens der Europäischen Union befanden sich zum einen die Anbieter, zum anderen die Vermittler von Finanzdienstleistungsprodukten 1112, die Belange der Verbraucher/Anleger wurden lediglich am Rande mit berücksichtigt. Dieser Ansatz hat zu Lücken im Bereich des Anleger- und Verbraucherschutzes geführt. 1113 Auch um diese Situation zu verbessern, hat die Kommission jüngst die Einsetzung eines 12köpfigen Expertengremiums angekündigt, das dem Standpunkt der Kunden bei der Gestaltung WIESNER, Das Lamfalussy-Konzept oder der Sonnenuntergang, FAZ, 10.09.2001, S. 19.

KOM 2001(1501)EG, ABl. EG L 191/43 v. 13.07.2001.

BONINO, WM 1996, S. 1617.

MOLONEY, S. 516f.

DECKERT/VON RÜDEN, EWS 1998, S. 46, 53, die sich allerdings mehr mit Anlegerschutz auf dem Primärmarkt beschäftigen.

§ 12 Europäische Union der EU-Finanzdienstleistungspolitik größere Geltung verschaffen soll. 1114 Diese Finanzdienstleistungsexperten sollen der Kommission zu EU-Inititativen im Finanzdienstleistungsbereich Grundsatzempfehlungen vorlegen und sich dabei insbesondere auf die Probleme von Privatkunden und KMU konzentrieren.

Da der Verbraucher/Kunde als Zielperson europäischer Regulierung beim Vertrieb von Finanzdienstleistungen nur langsam hervorgetreten ist, verwundert es nicht, dass die bestehenden diesbezüglichen verbraucherschützenden EU-Regeln in verschiedenen Regelungswerken verstreut sind und eine eher inhomogene Masse bilden.

1. WOHLVERHALTENSREGELN IM WERTPAPIERGESCHÄFT



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