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«DISSERTATION zur Erlangung des akademischen Grades Dr. iur. eingereicht am 8. Dezember 2004 bei der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität ...»

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Zu den Gründen für diesen Schritt BRIAULT (RATIONALE), passim, insbesondere S. 34, sowie neueren Datums – mit ersten Erkenntnissen aus der Praxis der FSA – BRIAULT (REVISITING), S. 6ff. und S. 31ff.; mit Ausblick auf die Einrichtung einer europäischen FSA GALANOPOULOU, EBLR 2003, S. 277ff. insbesondere 279ff.

§ 11 Großbritannien

a) INTERNATIONALER TREND

Die Veränderungen der Finanzdienstleistungsbranche haben Aufsichtsbehörden in der ganzen Welt mit neuartigen Herausforderungen konfrontiert, die sowohl national als auch international zu einer verstärkten Zusammenarbeit geführt haben. Vor dem Hintergrund der anfangs angedeuteten stetigen Zunahme sektorübergreifender Aktivitäten über die angestammten Grenzen zwischen Wertpapierhandel, Versicherung und Bank hinweg ist auch andernorts Bewegung in die Struktur der Aufsichtsbehörden gekommen, um der neuen Herausforderungen Herr zu werden. Auf nationaler Ebene ist der Zusammenschluss der sektorspezifischen Aufsichtsbehörden zu einer integrierten Finanzmarktaufsicht die markanteste Antwort auf die Phänomene Allfinanz und Konsolidierung. Denn die Aufsicht über Finanzdienstleistungsunternehmen birgt nach einer sektorübergreifenden Vergleichsstudie mehr Gemeinsamkeiten als gemeinhin angenommen. 884 Banken, Versicherungsunternehmen und Wertpapierhäuser konkurrieren nunmehr am selben Markt und umwerben dieselben Kunden mit ähnlichen oder vergleichbaren Produkten. Konvergenz zeigt sich insbesondere bei Hypothekarkrediten, im Derivate-Bereich und im Asset Management. Nicht zuletzt sind auch im Bereich der Daseins- und Altervorsorge die Leistungen von Banken, Versicherungen und Kapitalanlagegesellschaften zunehmend austauschbar; Überschneidungen, etwa bei Kombinationsprodukten, sind an der Tagesordnung. Auch bei den Vertriebswegen lässt sich eine steigende Konvergenz feststellen, so dass insbesondere angesichts der vielfältigen Kooperationsmöglichkeiten bis hin zur Bildung eines Finanzkonglomerats eine spartenmäßig getrennte Aufsicht den heutigen Anforderungen nicht mehr gerecht wird. 885 Da Angebote und Vertriebswege der drei Sparten sich immer weiter annähern, garantieren einheitliche Aufsichtsregeln gleichzeitig auch die Wettbewerbsneutralität. 886 Auch bei Schadensversicherungen, die in der Regel weniger Berührungspunkte mit Finanzdienstleistungsinstituten haben, zeichnet sich eine weitere Annäherung an andere Finanzdienstleistungen ab. 887 Dieser Gemeinsamkeiten eingedenk haben in den neunziger Jahren nicht nur Großbritannien, sondern eine ganze Reihe weiterer Länder die verschiedenen sektoralen Aufsichtsbehörden in einer Finanzmarktaufsichtsbehörde zusammengefasst. Dieser Prozess wurde in der englischsprachigen Welt mit dem Begriff regulatory consolidation belegt. 888 Insgesamt haben weit über 30 Länder weltweit inzwischen vereinigte oder jedenfalls teilweise vereinigte Finanzaufsichtsinstitute eingeführt. Vorreiter waren die skandinavischen Länder, Großbritannien mit dem bei weitem wichtigsten europäischen Finanzplatz London zog mit der Gründung der Financial Services Authority 1997 nach. Auch in Deutschland 889 und Österreich 890 gibt es inzwischen eine einheitliche JOINT FORUM, S. 22.

HAGEMEISTER, WM 2002, S. 1773, 1772f.

FAZ, 07.05.02, S. 17.

Ibid. S. 1772.

LOMNICKA, J.B.L. 1999, S. 485.

In Deutschland gingen die Bundesämter für Kreditwesen (BaKred), Versicherungswesen (BAV) und Wertpapierhandel (BaWe) in der neuen Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) auf – eine Einführung in die neue BaFin gibt VON HAGEMEISTER, WM 2002, S. 1773ff. Die BaFin nahm ihre Arbeit am 1.

Mai 2002 in Vollzug des am 1. März 2002 verabschiedeten Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht (FinDAG, BGBl. I 2002, Nr. 25 v. 25.04.02, S. 1310ff.) auf (ausführlich zur neuen BaFin aus Sicht der Versicherungsbranche FRICKE, NVersZ 2002, S. 337ff.; die britische Financial Services Authority mit der deutschen Lösung vergleichend BINDER, WM 2001, S. 2230ff.). Dadurch wurde eine staatliche Aufsicht über Banken, Versicherungsunternehmen und Finanzdienstleistungsinstitute geschaffen, die sektorübergreifend den gesamten Finanzmarkt umfasst. Das Gesetz normiert allerdings lediglich die Zusammenlegung der drei bisher separaten Aufsichtsämter ohne tatsächliche innere Neuorganisation und ist daher rein organisatorischer Natur. Abweichend vom Vorgehen im ausdrücklich als Reformvorbild genannten

3. Teil: Wohlverhaltensregeln in den USA, Großbritannien und der EU Finanzaufsicht, in der Schweiz 891 sind die Pläne weit gediehen. Die USA ist der einzige Großbritannien gibt es für die Tätigkeit der BaFin keine einheitliche Rechtsgrundlage. Ähnlich wie in Dänemark, wo die integrierte Aufsichtsbehörde Finanstilsynet seit 14 Jahren die verschiedenen Sektorregulierungen fortführt (ZUFFEREY-BERICHT, S. 70), bestehen demnach auch in Deutschland die einzelnen Aufsichtsgesetze weiterhin in einem ungeordneten Nebeneinander fort; das materielle Aufsichtsrecht wurde nicht verändert. Die Finanzierung erfolgt nunmehr zu 100% durch Umlage der Kosten auf Institute und Unternehmen; der bisherige 10%ige Kostenanteil des Bundes fällt weg (1999 ca. € 6,7 Mio.). Ob die dadurch erhoffte größere Flexibilität bei der Besoldung der Mitarbeiter und bei der Personalplanung sich wirklich realisieren lässt, ist fraglich. Dem Verwaltungsrat gehören auch Vertreter der Finanzunternehmen an (FAZ, 07.05.02, S. 17). Da die zu beaufsichtigenden Unternehmen also über Geschäftsplan und Finanzbedürfnisse der Anstalt mitbestimmen, muss sich erweisen, ob bei dieser Organisationsstruktur die gesetzliche Vorgabe der Anstalt in § 4 FinDAG, nur öffentliche Interessen zu vertreten, tatsächlich realisiert werden kann. Die angepeilten Synergieeffekte jedenfalls sind ohne Vereinheitlichung des materiellen Aufsichtsrechts nach britischem Vorbild schwerlich zu erreichen – in diesem Sinne auch DENNIG, Wirtschaftsdienst 2001, S. 595;





Kritik hat insbesondere ausgelöst, dass die Anstalt weiterhin wie die bisherigen separaten Aufsichtsämter von zwei Standorten (Bonn, Frankfurt) aus agieren soll (z.B. FAZ, 26.01.01, S. 13; eine solche „Doppellösung“ gibt es allerdings auch in Kanada).

Österreich war bis zur dortigen Reform zum 1. April 2002 eines der wenigen Länder, in denen die Bankenaufsicht noch durch das Finanzministerium erfolgte. An diesem Tag nahm die neue Finanzmarktaufsicht (FMA) als unabhängige Behörde den operativen Betrieb im Rahmen des Finanzmarktaufsichtsbehördengesetzes (FMABG) auf. Dieses Gesetz wurde nach langen Diskussionen über die Errichtung einer integrierten Allfinanzaufsicht im Sommer 2001 beschlossen. Die Reform erfolgte durch die Vereinigung der im Bundesministerium für Finanzen und in der Bundeswertpapieraufsicht (BWA) bestehenden Aufsichtsaufgaben und Ressourcen in einer neuen Finanzmarktaufsichtsbehörde in Form einer öffentlich-rechtlichen Anstalt. Des Weiteren wurden die aufsichtsrechtlichen Verfahrensbestimmungen geändert, um raschere und effektivere Aufsichtsmaßnahmen zu ermöglichen. Die FMA ist eine unabhängige Aufsichtsbehörde unter parlamentarischer Kontrolle, die nach internationalen Vorbildern – insbesondere am Beispiel der FSA – weisungsfrei gestaltet und verfassungsrechtlich abgesichert ist. Wie in Deutschland wurde in der Bankenaufsicht die Zusammenarbeit der FMA und der Nationalbank (ÖNB) erstmals auf eine gesetzliche Basis gestellt. Die Notwendigkeit der Reform wurde wie auch in Deutschland durch veränderte, internationale regulatorische Rahmenbedingungen, die zunehmende Globalisierung der Finanzmärkte und die steigende Komplexität von Finanzdienstleistungen mit der zunehmende Verflechtung der beaufsichtigten Unternehmen (Finanzkonglomerate) begründet. Im Gegensatz zur deutschen Finanzaufsicht sieht die neue österreichische Finanzmarktaufsicht eine funktionale Gliederung vor, die institutionelle Ausgestaltung des Finanzsystems spielt dabei lediglich eine untergeordnete Rolle. Damit sollen die sektorale Segmentierung und Beschränkung der bisherigen Aufsicht überwunden, bedeutende Kosteneinsparungen realisiert und gleiche Wettbewerbsbedingungen für den österreichischen Finanzmarkt sichergestellt werden. Alle Aufsichtsbereiche wie Banken-, Versicherungs-, Pensionskassen- und Wertpapieraufsicht werden in der FMA gebündelt. Zur Verbesserung der Durchsetzbarkeit von Aufsichtsmaßnahmen wurde die FMA mit Verwaltungsstrafkompetenz, Verordnungserlassungsrecht und der Kompetenz zur Vollstreckung der von ihr zu erlassenen Bescheide ausgestattet. Anders als in Deutschland wird die Republik Österreich wie schon früher im Bereich der Versicherungs- und Wertpapieraufsicht für einen Teil der Aufsichtskosten der Behörde (€ 3,5 Mio. pro Jahr) aufkommen, während der überwiegende Kostenanteil von den Beaufsichtigten selbst getragen wird. Interessanterweise wird prognostiziert, dass die Zusammenlegung zunächst keine Kostensenkung zur Folge haben wird, sondern vielmehr eine Kostenerhöhung (FAZ, 31.01.01, S.

33).

In der Schweiz übt bis dato das Bundesamt für Versicherungen (BAV) eine Institutsaufsicht über Versicherungen aus, während die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) Banken, Wertpapierhändler und Kapitalanlagegesellschaften überwacht. Besondere Verhaltensregeln für Finanzintermediäre lediglich für Wertpapierhändler im Eidgenössischen Börsen- und Effektenhandelsgesetz (BEHG) festgelegt und werden durch eine Richtlinie der Schweizerischen Bankiervereinigung (SBVg) im Wege der Selbstregulierung konkretisiert und überwacht. Auch in der Schweiz soll mittelfristig eine integrierte Finanzmarktaufsicht geschaffen werden, allerdings ist noch nicht geklärt, ob auch die Aufsicht über die Wohlverhaltensregeln dieser Behörde unterfallen soll. Dies ist das Ergebnis eines im November 2000 veröffentlichten Expertenberichts (nach dem Leiter der Expertengruppe Zufferey-Bericht genannt). Das Eidgenössische Finanzdepartement hat Ende November 2001 eine Kommission „Integrierte Finanzmarktaufsicht“ unter Leitung von Prof. Zimmerli eingerichtet, die im Sommer 2003 einen ersten Gesetzesentwurf detaillierte Vorschläge zur Umsetzung dieser im sogenannten Zufferey-Bericht angeregten Reformen unterbreiten soll. Obwohl der Zufferey-Bericht gerade den Verbraucher- bzw. Kundenschutz als „haltbarste Begründung für Regulierung und Aufsicht“ des Finanzdienstleistungssektors herausgestellt hat (ZUFFEREY-BERICHT, S. 35f.), gehören dieser Kommission § 11 Großbritannien Finanzplatz von Rang, der sich dieser Konsolidierung nicht angeschlossen hat 892, was allerdings hauptsächlich daran liegt, dass die Regulierung des Versicherungsbereichs samt Aufsicht in den USA abgesehen von einigen Rahmenvorschriften in die Kompetenz der Einzelstaaten fällt und eine Zusammenlegung von Aufsichtsaktivitäten daher schon aus kompetenzrechtlichen Gründen ungleich schwerer fällt. 893 Aber auch in den USA ist für Finanzkonglomerate durch den Gramm-Leach-Bliley Act 1999 neben den Fachaufsichten für Bank-, Wertpapier- und Versicherungsgeschäft eine überspannende, koordinierende Aufsicht im Sinne einer functional regulation eingeführt worden, die durch das Federal Reserve Board wahrgenommen wird. 894

b) FINANCIAL SERVICES AND MARKETS ACT 2000 Der gesetzliche Rahmen für die umfassenden Änderungen wurde schließlich nach jahrelangen Diskussionen mit allen Beteiligten durch den Financial Services Markets Act (FSMA) vom

14. Juni 2000 gesteckt, auch wenn die schon 1997 von SIB in FSA umbenannte Aufsichtsbehörde 895 schon im Vorhinein de facto einen Großteil der SRO-Aktivitäten übernommen hatte. 896 Obwohl die Errichtung einer einzigen Regulierungsbehörde für den gesamten Finanzdienstleistungssektor allgemein begrüßt wurde, wurde verschiedentlich die Befürchtung geäußert, dass die Zentralisierung eine wenig differenzierte „one size fits all“Regulierung zur Folge haben könnte. 897 Des Weiteren wurde gemutmaßt, dass der FSMA die der Regulierung unterworfenen Unternehmen einer erhöhten Regulierungslast aussetzen würde und so die Wettbewerbsfähigkeit der britischen Finanzdienstleister beeinträchtigen könnte. Öffentlich diskutiert wurde insbesondere auch das Zusammenspiel des caveat emptorPrinzips mit der Rolle des Staates als Verbraucherschützer. 898 Selbst beim kursorischen Lesen des FSMA fällt der im Vergleich zur früheren Regelung hohe Regulierungsgrad auf, die sich in der ungewöhnlichen Länge des Gesetzeswerks manifestiert, das mit seinen insgesamt 30 Abschnitten (Parts), 433 Artikeln (Sections), 22 Anhängen (Schedules) und den vielfältigen dazu erlassenen ausführenden Verordnungen (statutory instruments – SI) weit über tausend Seiten Umfang erreicht.

(i) Überblick Die Kernvorschrift des Gesetzes findet sich in Sec. 19(1), die sogenannte “general prohibition“, derzufolge es jeder Person untersagt ist, in Großbritannien einer regulierten Tätigkeit (regulated activity) nachzugehen, ohne entweder eine Erlaubnis (authorisation) zu haben oder von einem Dispens (exemption) zu profitieren. 899 Eine Erlaubnis ist mit Inkrafttreten des FSMA nur noch durch die FSA erhältlich. Der FSMA schafft ein einheitliches, umfassendes Regulierungsgesetz für den gesamten Finanzdienstleistungssektor und fasst die bisher verstreute Regelungen unter einem Dach zusammen.

lediglich staatliche Funktionsträger und Branchenvertreter der Finanzintermediäre, nicht aber Vertreter von Verbraucher- oder Anlegerschutzorganisationen an.

LOMNICKA, J.B.L. 1999, S. 480, 485.

Siehe dazu schon § 10 I. 2.

HOFFMANN, WM 2000, S. 1773, 1783.

Financial Services (Change of Name of Designated Agency) Rules 1997, SIB 20.10.1997.

TURING/CRAMB, BJIBFL 2000, S. 443, die die gesetzliche Bestätigung der in der Praxis schon erfolgten Übernahme als eine Formalität bezeichnen.

TOUBE in PERRY, S. 1, 7f.

TOUBE, ibid., S. 7.

“No person may carry on a regulated activity in the United Kingdom, or purport to do so, unless he is – (a) an authorised person; or (b) an exempt person.”

3. Teil: Wohlverhaltensregeln in den USA, Großbritannien und der EU Entgegen der noch im FSAct vorherrschenden institutionellen Regulierung, bei der eine Zulassung noch aufgrund der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Branche erteilt wird, ist im FSMA ganz im Sinne des funktionalen Regulierungsansatzes die Zulassung von der ausgeübten Tätigkeit selbst abhängig.



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