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«RTG 1666 GlobalFood Transformation of Global Agri-Food Systems: Trends, Driving Forces, and Implications for Developing Countries ...»

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Auch wenn im Zuckerrübenanbau seit kurzem entkoppelte Direktzahlungen gezahlt werden, so wird doch der Zuckermarkt der EU eindeutig von der Zuckerquote und einem außerordentlich hohen Außenschutz dominiert. Die wesentliche produktionsverzerrende Wirkung geht von den damit erreichten hohen EU-Zuckerpreisen aus. Da die Produktion jedoch gleichzeitig von der Quote begrenzt wird, führen hohe Preis oder Direktzahlungen an die Zuckerrübenanbauer – wenn sie trotz der Entkopplung eine Wirkung haben – nur dazu, dass die Quotenpreise steigen. Dieser Zusammenhang wurde bereits bei der Milchquote eruiert. Da die Übertragung der Zuckerrübenquote jedoch nicht wie bei Milch über eine Quotenbörse geschieht und repräsentative Preise nicht verfügbar sind, können an dieser Stelle keine Auswirkungen der Direktzahlungen auf die Quotenpreise diskutiert werden.

In Bezug auf die Entwicklungsländer ist an dieser Stelle nochmals anzumerken, dass die EU durch die letzten Quotenkürzungen mittlerweile Nettoimporteur von Zucker ist und die ärmsten Länder unbegrenzte Mengen Zucker in die EU exportieren dürfen. Auch die Exporterstattungen für Zucker sind von 1,44 Mrd. Euro im Jahr 2000 auf 0,18 Mrd. Euro im Jahr 2009 gesunken. Dies ist sowohl auf die gesunkenen Exporte als auch auf eine geringere Erstattungshöhe zurückzuführen. Die Erstattungshöhe konnte dabei aufgrund stark steigender Weltmarktpreise zurückgefahren werden. Zuletzt konnten die Exporterstattungen für Zucker sogar komplett ausgesetzt werden. In Anbetracht der Quotenkürzung ist somit davon auszugehen, dass die EU die Weltmarktpreise für Zucker eher nach oben beeinflusst. Zumindest dürfte die EU über keinen genügend großen Hebel mehr am Weltmarkt verfügen, der es ihr gestatten würde, die Weltmarktpreise noch einmal mit Exporterstattungen nach unten zu beeinflussen.

4 Zusammenfassung 4 Zusammenfassung Die von der EU lange Zeit praktizierten Markteingriffe wurden in den letzten zwei Dekaden Schritt für Schritt zurückgefahren. Um die Landwirte für die damit verbundenen Mindererlöse zu kompensieren, wurden stattdessen für viele Produkte direkte Zahlungen eingeführt. Diese waren zu Anfang noch an die Produktion gekoppelt und explizit als Ausgleichszahlung tituliert, wurden jedoch größtenteils im Rahmen der Fischler-Reform entkoppelt und auch als Direktzahlungen gerade in der aktuellen Diskussion anderweitig begründet. Aus wissenschaftlicher Sicht ist der Vorteil einer Entkopplung der Zahlungen, dass sie damit unter bestimmten Bedingungen keinen Einfluss mehr auf die Produktion ausüben und dementsprechend nicht zu Marktverzerrungen und Wohlfahrtsverlusten führen. Da die Entkopplung der Direktzahlungen jedoch a) in der EU nicht wie dafür notwendig umgesetzt wurde und es b) in der Realität Abweichung von den genannten Bedingungen gibt, sind weiterhin Produktionsverzerrungen zu erwarten. Diese können prinzipiell über Vermögens-, Liquiditäts-, Versicherungs-, Trade-Offsowie dynamische Effekte der formal entkoppelten Direktzahlungen entstehen. Das vorliegende Gutachten untersucht mögliche produktionsverzerrende Effekte der Direktzahlungen für ausgewählte Produkte (Milchpulver, Butter, Rind-, Schweine-, Geflügelfleisch, Tomatenpaste und Zucker). Dabei liegt der Fokus auf den Auswirkungen im Handel mit Entwicklungsländern, für die exemplarisch Westafrika als eine der ärmsten Regionen der Welt ausgewählt wurde.

Die Analyse der EU-Exporte nach Westafrika zeigt, dass vor allem Tomatenpaste, Milchpulver, Geflügelfleisch und Zucker eine größere Bedeutung zukommt. Diese Produkte fallen sowohl von den Anteilen an den EU-Exporten als auch quantitativ ins Gewicht, wohingegen Butter, Rind- und Schweinefleisch kaum eine Rolle spielen. Aus Sicht Westafrikas ist jedoch die EU mit hohen Import-Marktanteilen bei fast allen Produkten (ausgenommen Rindfleisch und Zucker) der dominante Handelspartner. Allerdings ist ebenso festzustellen, dass die Anteile der EU an den westafrikanischen Importen bei allen Produkten mehr oder weniger stark rückläufig sind. Besonders stark ist dieser Bedeutungsverlust der EU bei Zucker und Tomatenpaste ausgeprägt. Bei beiden Produkten sind die EU-Exporte nach Westafrika seit Jahren rückläufig, was bei Zucker unter anderem auf die Kürzung der EU-Zuckerrübenquote und bei Tomatenpaste auf stark steigende chinesische Exporte nach Westafrika zurückzuführen ist.

Bei Milchpulver und Geflügelfleisch konnte die EU nach jahrelangen Rückgängen der Importanteile diese in den letzten Jahren halten. Dies war durch moderat steigende (Milchpulver) bzw. stärker steigende (Geflügelfleisch) EU-Exporte nach Westafrika möglich. Speziell bei Geflügelfleisch besteht ein großer Teil dieser Exporte aus preisgünstigen Teilstücken. Diese 4 Zusammenfassung Feststellung ist jedoch nicht mit Dumping im Sinne des Artikel VI GATT gleichzusetzen. Die WTO definiert hier Dumping durch zwei mögliche Tatbestände: Dumping kann vorliegen wenn ein Produkt zu einem Preis exportiert wird, der unterhalb des Inlandspreises für dieses Produkt liegt, oder unterhalb der üblichen Herstellkosten für dieses Produkt im Inland. Keines der beiden Kriterien ist in dem hier betrachteten Fall der Teilstückexporte erfüllt. Allenfalls könnte man vielleicht von einer Quersubventionierung sprechen, aber auch hierfür fiele der juristisch stichhaltige Nachweis schwer. Allerdings scheint – auch wenn der Export dieser Teilstücke nicht subventioniert wird und auch keine Preisdiskriminierung festzustellen ist – durch den gleichzeitig hohen Außenschutz der EU bei Geflügel die Situation durch hohe Einfuhrzölle (und nicht durch die Direktzahlungen) verzerrt.





Insgesamt ist sogar bei allen Produkten zu beobachten, dass die Preise der wichtigsten Konkurrenzländer in Westafrika deutlich unter den Preisen der EU liegen. Dies ist ein Grund für den sich durch alle Produkte ziehenden Bedeutungsverlust von EU-Exporten in den Ländern Westafrikas und spricht dagegen, dass die EU die dortigen Preise negativ beeinflusst.

Aus der Sicht Westafrikas sind die Importe von unterschiedlicher Bedeutung. So ist Westafrika vor allem auf Zuckerimporte (33% SVG) angewiesen, aber so gut wie gar nicht auf die Importe von Rind- und Schweinefleisch (100% SVG). Dazwischen liegen Tomatenpaste, Geflügelfleisch und Milch. Die Selbstversorgungsgrade bei diesen Produkten liegen zwischen 60 und 80 Prozent mit einem schwachen Abwärtstrend. Dieser Abwärtstrend ergibt sich jedoch nicht dadurch, dass die Importe die westafrikanische Produktion verdrängen. Vielmehr wächst die gesamte Nachfrage sehr stark, worauf die Importe stärker reagieren als die ebenfalls steigende heimische Produktion. Insgesamt bestehen jedoch Zweifel, dass Importe und heimische Produktion gut austauschbar sind. Vielmehr wird die heimische Produktion oftmals nicht für die Versorgung in Nachfragezentren geeignet sein. Ein Grund dafür sind fehlende Weiterverarbeitungsmöglichkeiten in Westafrika. Dass deren Aufbau scheitert, muss dabei nicht unbedingt auf die Preise der importierten Ware zurückzuführen sein. Vielmehr spielen auch Probleme in den Bereichen Qualität, Lager, Transport sowie Investitionsunsicherheiten eine Rolle.

Trotzdem stellt sich natürlich die Frage, inwieweit europäische Direktzahlungen die EUExporte nach Westafrika beeinflussen. Da für Schweine- und Geflügelfleisch keine Direktzahlungen existieren, spielen bei diesen Produkten allenfalls die Direktzahlungen bei anderen Produkten eine indirekte Rolle. Bedeutender sind hier die Exporterstattungen, die jedoch nur in einem überschaubaren Rahmen eingesetzt werden. Lediglich die bezuschussten Exporte von unzerteilten Hühnern scheinen zuzunehmen. Bei Milch gibt es Hinweise, dass von den

4 Zusammenfassung

Direktzahlungen eine gewisse produktionsverzerrende Wirkung ausgeht. Wie auch bei Zucker ist die Produktion jedoch quotiert, so dass sich diese Effekte (vor allem bei Zucker) in Grenzen halten. Wesentlich bedeutender sind bei diesen Produkten die Entscheidungen zur Quote und zu Exporterstattungen. Die Erhöhung bzw. das Auslaufen der Quoten sind aus volkswirtschaftlicher Sicht in jedem Fall positiv zu beurteilen. Wenn dies aber dazu führt, dass es wieder zu einem massiven Einsatz von Exporterstattungen kommt, kann das negative Auswirkungen auf die Weltmarktpreise dieser Produkte haben. Aktuell existieren jedoch aufgrund hoher Weltmarktpreise für beide Produkte keine Exporterstattungen. Die bedeutendsten Produktionswirkungen dürften von den Direktzahlungen bei Tomatenpaste und Rindfleisch ausgehen. Bei Tomatenpaste hängt das damit zusammen, dass hier gekoppelte Verarbeitungsbeihilfen vorliegen, die erst 2013 vollständig entkoppelt sind. Zwar existieren auch seit kurzem Betriebsprämien bei Tomaten, für eine Beurteilung von deren Auswirkungen ist es jedoch noch zu früh. Exporterstattungen spielen bei Tomatenpaste ferner keine Rolle. Bei Rindfleisch werden sowohl entkoppelte Direktzahlungen als auch teilweise noch gekoppelte Direktzahlungen gewährt. Hier existieren deutliche Hinweise auf einen produktionsverzerrenden Effekt. So kann ein Teil der europäischen Betriebe ohne die Direktzahlungen noch nicht einmal die laufenden Ausgaben der Rindermast decken. Es ist davon auszugehen, dass ohne die Direktzahlungen im Rindfleischbereich die EU-Rindfleischproduktion deutlich geringer ausfallen würde. Da die EU-Rindfleischexporte rückläufig sind, die EU mittlerweile Nettoimporteur von Rindfleisch ist und die Exporterstattungen eine immer geringere Rolle spielen, hält sich der „Schaden“ für die Entwicklungsländer jedoch in Grenzen. Das heißt, die Direktzahlungen im Rindfleischbereich führen zumindest nicht dazu, dass die EU große mit Exporterstattungen subventionierte Mengen auf die Weltmärkte drückt.

5 Handlungsempfehlungen aus entwicklungspolitischer Sicht 5 Handlungsempfehlungen aus entwicklungspolitischer Sicht

5.1 Handlungsoptionen der betroffenen Entwicklungsländer und für die Entwicklungszusammenarbeit Die Direktzahlungen haben, wie oben diskutiert worden ist, mit hoher Wahrscheinlichkeit Produktionseffekte, die über den internationalen Agrarhandel auch Einflüsse auf die heimischen Märkte in Entwicklungsländern haben. Diese resultieren vor allem aus den Bestandteilen der Direktzahlungen, die immer noch an die Produktion gekoppelt sind, weil diese auch immer noch die relative Vorzüglichkeit einzelner Agrarprodukte in der EU beeinflussen. In geringerem Maße wirken die entkoppelten Direktzahlungen auf die Produktionsanreize, wobei diese Wirkung auf die dynamischen Effekte, und hier vor allem auf die Erwartungen in Bezug auf zukünftige Politikstützung zurückzuführen ist. Damit führen diese Wirkungen weniger zu Verzerrungen zwischen den einzelnen Agrarprodukten; vielmehr ist die Wirkung im Wesentlichen für alle Agrarprodukte gleich.

Für die Entwicklungsländer, die auf bestimmten Agrarmärkten in Exportkonkurrenz zur EU stehen, stellen daher vor allem die noch gekoppelten Bestandteile der Direktzahlungen ein Problem dar. Hier sollten die betroffenen Länder, bevorzugt im multilateralen Rahmen der WTO, auf eine bindende Begrenzung des ‚overall trade distorting support‘ drängen, um auf mittlere Sicht diese Zahlungen auch von spezifischen Produktionsanreizen zu lösen.

Für die Entwicklungsländer, deren Hauptsorge in der Störung der einheimischen Märkte durch vergleichsweise günstige Agrarimporte liegt, stellen sich die Empfehlungen weniger eindeutig dar. Handelt es sich bei diesen um Netto-Nahrungsmittelimporteure, profitieren sie in gewissem Umfang von den günstiger werdenden Einfuhren. Allerdings geht dies zu Lasten des heimischen Agrarsektors, der gemeinhin als Schlüssel zu einer nachhaltigen gesamtwirtschaftlichen Entwicklung gesehen wird. So könnten diese Länder versuchen, die EU mittelfristig zu einer Senkung der entkoppelten Direktzahlungen zu drängen. Für NettoNahrungsmittelexporteure entfällt dieser Vorteil, so dass auch diese Länder auf eine Senkung der entkoppelten Direktzahlungen drängen sollten. Die Erfolgsaussichten einer solchen Stoßrichtung müssen aber als sehr gering eingestuft werden. Dies rührt vor allem daher, dass die entkoppelten Zahlungen derzeit unbestritten in der ‚green box‘ verankert sind, und die Gesamtheit der OECD-Länder bisher wenig Willen an den Tag gelegt hat, an dieser grundsätzlichen Klassifizierung zu rühren. Ein Streitschlichtungsverfahren in der WTO hätte zwar gewisse Erfolgsaussichten, wie der oben diskutierte Präzedenzfall ‚subsidies on upland cotton‘ zeigt. Ein solches Verfahren ist aber langwierig und kann durchaus auch Kosten in anderen 5 Handlungsempfehlungen aus entwicklungspolitischer Sicht Bereichen nach sich ziehen; in Verbindung mit den alles andere als sicheren Chancen zum Gewinn des Verfahrens bei gleichzeitig begrenzten positiven Wirkungen im Erfolgsfall erscheint dieser Weg insgesamt kaum empfehlenswert.

Im Bereich Exportstützung ist den Entwicklungsländern anzuraten, nicht allein in Richtung EU oder andere Industrieländer zu schauen. Einige Schwellenländer haben sich zu sehr dynamisch wachsenden Agrarexporteuren entwickelt. Mag dies im Falle Brasiliens noch allein durch die hohe Wettbewerbsfähigkeit in der Agrarproduktion erklären, stellt sich bei China schon eher die Frage, inwiefern hier staatliche Unterstützung für Landwirtschaft und Verarbeitung eine Rolle spielen. China ist in der WTO als Entwicklungsland wesentlich weniger Restriktionen ausgesetzt als die Industrieländer. Eine stärkere Disziplinierung der Exportsubventionierung durch Schwellenländer erscheint mittelfristig sinnvoll und könnte auch erreicht werden.

In den WTO-Verhandlungen sollten die Entwicklungsländer grundsätzlich eher in Richtung eines verbesserten Marktzugangs zur EU drängen. Dies gilt weniger für die LDCs, die ja über das EBA-Abkommen uneingeschränkten Marktzugang haben. Hier sollte vielleicht eher eine Überarbeitung der Ursprungslandregelungen auf die Agenda gesetzt werden. Allerdings erfordert eine erfolgreiche Nutzung eines verbesserten Marktzugangs auch Investitionen in Produktqualität und Verarbeitungskapazitäten, hier kann die Entwicklungszusammenarbeit gerade im Bereich Standards eine wichtige Rolle spielen.

5.2 Empfehlungen zur Positionierung bzgl. der zukünftigen Ausgestaltung der GAP



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