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«RTG 1666 GlobalFood Transformation of Global Agri-Food Systems: Trends, Driving Forces, and Implications for Developing Countries ...»

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3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen Insgesamt ist für den Bereich Milch davon auszugehen, dass zumindest bis in die letzten Jahre die Auswirkungen der EU-Milchquote und vor allem der EU-Exporterstattungen auf die EUExporte und Weltmarktpreise deutlich größer waren als mögliche Auswirkungen der Direktzahlungen. So wiesen die Exporterstattungen umgerechnet auf Rohmilch noch im Durchschnitt der Jahre 2001 bis 2003 eine Höhe von 11,3 Cent pro kg Milch auf. Das war insofern kritisch, da die EU (zusammen mit Neuseeland) der weltweit größte Exporteur von Milcherzeugnissen ist und davon ausgegangen werden kann, dass die Exporterstattungen massive Auswirkungen auf die Weltmarktpreise hatten. Seit 2004 sind die Exporterstattungen jedoch rückläufig, wurden erstmals 2007 ausgesetzt und auch nur 2009 zeitweilig wieder aufgenommen. Im Zusammenhang mit einer kontinuierlichen Quotenaufstockung sind somit bereits die größten Produktions- und Marktverzerrungen bei Milch beseitigt.

Rindfleisch Für Rindfleisch wurden im Rahmen der Agenda 2000 als Kompensation für Preissenkungen die Tierprämien aus der MacSharry-Reform aufgestockt und zusätzliche Tierprämien eingeführt. Die Summe dieser Zahlungen lag im Durchschnitt der drei Jahre vor der Entkopplung bei ca. acht Mrd. Euro pro Jahr (EU-KOMMISSION 2008), das entspricht ca. einem Euro pro kg produziertem Rindfleisch in der EU. Im Rahmen der Fischler Reform wurden die Tierprämien dann je nach Mitgliedsland zu einem unterschiedlichen Grad entkoppelt und der entkoppelte Anteil zum Jahr 2005 mit der Milchprämie zusammengelegt. Als weiterhin gekoppelt Zahlungen im Rindfleischbereich wies die EU-KOMMISSION (2010a) 2007 noch 1,84 Mrd. Euro aus; für 2011 sind noch maximal 1,21 Mrd. Euro zulässig (EU-Kommission 2011a). Die verzerrende Wirkung des noch gekoppelten Teils der Zahlungen steht außer Frage aber auch bei den entkoppelten Zahlungen kann es wie oben diskutiert zu Verzerrungen bei den Produktionsentscheidungen kommen.

Abbildung 3.13 zeigt hierzu die Vollkosten und Erlöse von Rindermastbetrieben des agri benchmark für 2007 in verschiedenen Ländern. Im Gegensatz zu Milchvieh machen die Opportunitätskosten nur einen kleinen Teil der Vollkosten der Rindermast aus. Ferner zeigt sich bei den zur EU gehörenden Ländern, dass die Rindfleischpreise in vielen Fällen nicht oder kaum ausreichen, um die Ausgaben zu decken. Nur bei wenigen Betrieben sind noch die Abschreibungen und zumindest ein Teil der Opportunitätskosten gedeckt. Damit sollten die meisten der dargestellten EU-Betriebe lang- oder auch schon kurzfristig die Produktion aufgeben. Dass die Betriebe dies zum überwiegenden Teil nicht tun, ist ein Hinweis darauf, dass die benötigte Liquidität aus den Direktzahlungen gewonnen wird. Im Falle der gekoppelten Direktzahlungen ist in der Abbildung zu erkennen, welchen Beitrag sie zu den Erlösen leisten.

3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen Der Erlösbeitrag der entkoppelten Direktzahlungen ist in Abbildung 3.13 hingegen nicht dargestellt. Die Einschätzung, dass die entkoppelten Direktzahlungen eine Produktionswirkung haben, teilen jedoch auch PELIKAN et al. (2010: 20), die davon ausgehen, dass eine Senkung der Direktzahlungen das Angebot an Rindfleisch reduzieren würde.

Abbildung 3.13: Vollkosten und Erlöse der Rindermast (2008) Quelle: DEBLITZ et al. (2009) Auch wenn die entkoppelten Direktzahlungen einen Einfluss auf die Rindfleischproduktion haben, ist doch zu konstatieren, dass die Rindfleischproduktion in der EU kontinuierlich abnimmt, die Exporte gering sind und die EU bei Rindfleisch Nettoimporteur ist (Kapitel 3).

Damit sind die Entwicklungsländer nur indirekt von den Direktzahlungen betroffen. Auch die noch immer für Rindfleisch gezahlten Exporterstattungen sind von 661 Mio. Euro im Jahr 2002 auf 32 Mio. Euro im Jahr 2009 gesunken (EU-KOMMISSION 2010a). Dieser Rückgang ist sowohl auf eine geringere Exportmenge (Abbildung 3.2) als auch auf geringere Erstattungssätze zurückzuführen. So betrug die durchschnittliche Erstattung pro kg exportiertem Rindfleisch 14 im Mittel der Jahre 2000 bis 2005 1,18 €. Seit 2005 fällt dieser Wert und erreichte im Jahr 2009 nur noch 0,41 €. Der Grund dafür ist ein stark steigendes Weltmarktpreisniveau seit

2006. Die Exporterstattungen sind auch der Grund dafür, dass in der Vergangenheit trotz Rindfleischexporten die Preise in der EU deutlich höher gehalten werden konnten gegenüber großen Exportländern wie z.B. Brasilien oder Australien, die kostenextensivere Produktionsverfahren etabliert haben (Abbildung 3.13). So lange Direktzahlungen und Exporterstattungen die EU-Rindfleischproduktion nicht stärker stimulieren und somit die Bedeutung der EUDie Werte können die tatsächlichen Begebenheiten leicht überschätzen, da die Zahlen der EU-KOMMISSION (2010a) keine Herausrechnung der Exporterstattungen für Lebendvieh erlauben. Der Anteil dieser Zahlungen liegt jedoch schätzungsweise bei unter 20%.

3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen Rindfleischexporte auf dem Weltmarkt gering bleibt, ist jedoch auch der „Schaden“ der Entwicklungsländer begrenzt bzw. nur indirekt.

Schweinefleisch Da für Schweinefleisch keine Direktzahlungen existieren, ist deren Produktion lediglich indirekt und zwar durch mögliche Marktverzerrungen infolge von Direktzahlungen bei anderen Agrarerzeugnissen betroffen. Werden bspw. die Direktzahlungen bei Rindfleisch und Milch entkoppelt, steigert das unter sonst gleichen Bedingungen die relative Vorzüglichkeit der Schweinemast. Die auf nationalen Durchschnittswerten basierende Vollkosten und Erlössituation in der Schweinemast ist in Abbildung 3.14 abgetragen. Es zeigt sich auch hier, dass die Vollkosten nicht gedeckt sind. Allerdings zeigt die Abbildung nicht den Anteil der Opportunitätskosten, die jedoch bei den Kosten der Schweinemast auch keinen großen Stellenwert einnehmen. Ferner ist zu beachten, dass das abgetragene Jahr 2007 sehr ungünstig für die Schweinefleischerzeugung in der EU war. Zum einen lagen die Futterpreise bspw. in Deutschland 25% über dem langjährigen Durchschnitt, zum anderen waren die Erzeugerpreise vergleichsweise niedrig. Im Durchschnitt der zwei Jahre vor und nach 2007 lagen die Erzeugerpreis in Deutschland immerhin bei 1,45€ pro kg Schlachtgewicht (vTI, o.J.). Die Kostendeckung ist in anderen Jahren damit vermutlich deutlich besser.





Abbildung 3.14: Vollkosten und Erlöse der Schweinemast (2007) Quelle: PELIKAN et al. (2010) Dass das Jahr 2007 für europäische Schweinemäster eher ungünstig war, zeigt auch die Wiederaufnahme von Exporterstattungen wesentlicher Unterpositionen des HS-Codes 0203 (Kapitel 3.1) zwischen November 2007 und August 2008. Der Export unter diesem HS-Codes wurde dabei um 0,31 € pro kg Schweinefleisch bezuschusst (EU-KOMMISSION 2007), was in 3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen Abbildung 3.2 einen sichtbaren Anstieg der Exporte auslöste. Zwar waren die Exporterstattungen für Schweinefleisch nie komplett ausgesetzt, die Zahlungen bezogen sich jedoch nur auf spezielle Weiterverarbeitungen 15 und betrugen im Durchschnitt der Jahre 2002 bis 2005 26,5 Mio. Euro pro Jahr (EU-KOMMISSION 2008). Seitdem werden sie in den Financial Reports der Kommission nicht mehr einzeln aufgeschlüsselt, sondern zusammen mit Eiern und Geflügel ausgewiesen. Entscheidend ist, dass die Produktions- und Marktverzerrung bei Schweinefleisch insgesamt nur gering ist und, solange weitestgehend auf Exporterstattungen verzichtet wird, auch gering bleiben.

Geflügelfleisch Ebenso wie bei Schweinefleisch existieren auch für Geflügelfleisch keine Direktzahlungen, wodurch auch dessen Produktion nur indirekt von den Direktzahlungen bei anderen Produkten betroffen ist. Werden die aus Betriebszweiganalysen gewonnenen Vollkosten und Erlöse der Broilermast verglichen (Abbildung 3.15), zeigt sich, dass die Vollkosten im Beobachtungsjahr 2007 gedeckt waren, obwohl die Futterpreise bspw. in Deutschland 19% über dem langjährigen Durchschnitt lagen. Allerdings legten auch die Erzeugerpreise im Durchschnitt des Jahres 13% zu, die in Folge weiter stiegen und in Deutschland seitdem durchschnittlich bei 0,86 Cent pro kg Lebendgewicht lagen (VTI, o.J.).

Abbildung 3.15: Vollkosten und Erlöse der Broilermast (2007) Quelle: PELIKAN et al. (2010) Diese positive Preisentwicklung ist sicherlich als ein Grund für den Anstieg der EUGeflügelfleischausfuhren in den letzten Jahren zu sehen. Gleichzeitig existieren auch für Geflügelfleisch Exporterstattungen, die sich in den letzten Jahren zwischen 30 und 45 Cent pro Die Zahlungen erfolgten für Unterpositionen der HS-Codes 0210, 1601 und 1602.

3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen kg exportiertem Geflügelfleisch bewegt haben. Diese Erstattungen kamen Produkten zugute, die unter den HS-Code 020712 (Hühner, unzerteilt, gefroren) fallen. Seit 2007 sind die Exporte, die unter diesen HS-Code fallen, dann auch stark gestiegen nachdem sie jahrelang rückläufig waren. Dies könnte ferner ein Grund dafür sein, dass sich die Exporterstattungen für Schweine, Eier und Geflügel von 2006 bis 2009 auf 155 Mio. Euro verdoppelt haben. Zumindest hatte die großflächige Wiederaufnahme von Exporterstattungen bei Schweinefleisch im Wesentlichen nur im Jahr 2008 einen Einfluss auf diese Entwicklung; in diesem Jahr lagen die Exporterstattungen für Schweine, Eier und Geflügel bei 201 Mio. Euro. Es ist jedoch noch nicht davon auszugehen, dass die EU mit den Exporterstattungen bei Geflügel die Höhe der Weltmarktpreise beeinflusst.

Auch wenn die EU den Export von unzerteilten Hühnern subventioniert, wurde in Kapitel 3.2.3 herausgearbeitet, dass aus der EU nach Westafrika (und auch allgemein) in wesentlichem Maße preisgünstige Teilstücke exportiert werden. Dieser Effekt, dass bestimmte (preisgünstige) Teilstücke exportiert werden, hängt generell nicht mit Direktzahlungen und in diesem Fall auch nicht mit Exporterstattungen zusammen, sondern vielmehr damit, dass hier klassische Koppelprodukte vorliegen. Der Preis auf einem Markt bildet sich entsprechend der Knappheit eines Gutes. Wenn Hähnchen jedoch primär wegen der Brustteilstücke in der EU produziert wird, sind die damit anfallenden anderen Teilstücke nicht knapp und es bildet sich ein niedrigerer Preis. Um von Dumping sprechen zu können, müssten die Produktionskosten über dem Preis liegen. Allerdings lassen sich einzelnen Teilstücken keine Produktionskosten zuordnen – dies wäre rein willkürlich –, lediglich dem Tier als Ganzem. Solange Produktion und Export von einzelnen Teilstücken nicht subventioniert werden und von den Unternehmen keine Preisdiskriminierung 16 betrieben wird, ist der Export von preisgünstigen Teilstücken nach Afrika nur schwer unter Dumping im Sinne von Artikel VI GATT zu fassen. Das würde selbst für den Fall gelten, in dem die Geflügelexporte zu einem weit größeren Anteil aus preisgünstigen Teilstücken bestehen würden. Allerdings ist eine solche Gesamtsituation, in der der lukrative EU-Geflügelmarkt durch hohen Außenschutz abgeschottet wird, und gleichzeitig die in der EU nur schwer absetzbaren Teilstücke eher in den Export gehen, sicherlich gesamtwirtschaftlich ineffizient und stellt keine optimale internationale Arbeitsteilung dar.

Tomatenpaste Beihilfen für die Verarbeitung von Tomaten zu Tomatenpaste wurden bereits im Jahr 1978 eingeführt (EU-KOMMISSION 2010b). Damit ein Verarbeitungsunternehmen für Tomatenpaste Preisdiskriminierung liegt vor, wenn die Preise für unterschiedlich preissensible Länder unterschiedlich hoch gesetzt werden, konnte aber im betrachteten Fall nicht festgestellt werden.

3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen Beihilfe bekam, musste diese a) Mindestqualitätsanforderungen einhalten, b) aus in der EU geernteten Tomaten gewonnen werden, für die c) ein Preis gezahlt wurde, der mindestens dem festgesetzten Mindestpreis entspricht. Damit war das Ziel der Beihilfen, den in der EU produzierten Tomaten gegenüber den importierten einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen bzw.

höhere Preise zu sichern. Die Beihilfen wurden allerdings auf eine vorgegebene Menge Tomatenpaste bzw. der zugehörigen Menge Tomaten begrenzt (Quote). In den Jahren 1996 und 2000 erfolgten dann Reformen der Marktordnung für Obst und Gemüse. Aus diesen gingen unter anderem eine Stärkung der Erzeugerorganisationen hervor, die Abschaffung des Mindestpreises und die Ablösung der Quotenregelung durch nationale Verarbeitungsschwellen.

Letztere erwiesen sich jedoch als weniger wirksam als die Quotenregelung und führten zu einer Steigerung der Tomatenverarbeitung in der EU und einem Rückgang der Preise der Verarbeitungsprodukte (AGROSYNERGIE 2006).

Im Jahr 2007 erfolgte schließlich eine neue Reform im Rahmen der allgemeinen Neuordnung der Marktordnung im Obst- und Gemüsesektor. Wichtige Resultate dieser Reform für den Bereich Tomaten waren, dass auch hier eine Betriebsprämienregelung eingeführt wurde, Verarbeitungshilfen ab 2013 vollständig entkoppelt sowie Maßnahmen zur Vernichtung von Produktion und Exporterstattungen abgeschafft werden (EU-KOMMISSION 2010c). Der Wegfall der Exporterstattungen trifft jedoch nur Produkte des HS-Codes 200210 (Tomaten, ganz oder in Stücken), dessen Ausfuhr zumindest für Westafrika keine Rolle spielt. Von diesen Maßnahmen sind aktuell lediglich die Betriebsprämien und der Wegfall der Marktrücknahme wirksam. Für eine Analyse der Auswirkungen, die diese auf die Produktion haben, ist es jedoch noch zu früh. Dagegen ist die Wirkung der seit 1978 bestehenden und bisher gekoppelten Verarbeitungsbeihilfen klar produktionsverzerrend.

Zucker Im europäischen Zuckerrübenanbau wurden (vom Grundsatz her entkoppelte) Direktzahlungen mit der Reform der Zuckermarktordnung im Jahr 2006 als Ausgleich für eine Reduzierung der Stützungspreise eingeführt. Ferner waren zusätzliche befristet gekoppelte Zahlungen möglich, wenn der jeweilige Mitgliedsstaat seine Zuckerproduktion um mehr als 50% reduzierte. Im Rahmen der Reform wurde außerdem die Zuckerquote deutlich gekürzt. Dies geschah über einen Umstrukturierungsfonds, der dazu diente, überschüssige Quoten von den Erzeugern zu kaufen. Ferner dürfen die ärmsten Länder (seit Ablauf der Übergangsfristen in

2009) unbegrenzte Mengen Zucker in die EU exportieren, solange der jährliche Anstieg der EU-Zucker-Importe nicht über 25% liegt.

3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen



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