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«RTG 1666 GlobalFood Transformation of Global Agri-Food Systems: Trends, Driving Forces, and Implications for Developing Countries ...»

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2010) gültig. Der Anteil der Gruppen, die sich auf spezifische Teilstücke beziehen, nimmt über die Zeit sogar zu, wenn auch nur gering (Abbildung 3.7); er lag im Jahr 1999 bei 41% und im Jahr 2010 bei 46%. Abbildung 3.7 zeigt jedoch, dass sich zwischen einzelnen Gruppen deutlich größere Verschiebungen ergeben. Während der Export der Gruppen „Teile“ und „Schenkel“ deutlich rückläufig war, stieg vor allem der Export von „Unzerteilt“ und „Rücken, Hälse, Sterzen“.

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3.2.4 Produktion und Selbstversorgung in Westafrika Im vorausgehenden Abschnitt wurde unter anderem gezeigt, dass die westafrikanischen Importe der ausgewählten Produkte im Beobachtungszeitraum (1999 bis 2011) zum Teil stark zugelegt haben. Am stärksten war dieses Importwachstum bei Geflügelfleisch und Tomatenpaste ausgeprägt: Die Geflügelfleischimporte sind von 1999 bis Anfang 2011 um ca. 300%, die Tomatenpaste-Importe um ca. 260% gestiegen. Weniger stark wuchsen die Importe von Zucker (95%), Milchpulver (78%) und Butter (46%) 10. In den meisten Fällen haben die EUExporte nicht zu diesem Importmarktwachstum beigetragen. Im Gegenteil, die EU-Exporte nach Westafrika waren in den meisten Fällen rückläufig, wodurch die EU Marktanteile verlor.

Dies war oftmals bedingt durch allgemein sinkende EU-Exporte und geringere Preise der konkurrierenden Länder. Lediglich bei Geflügelfleisch und in geringerem Maße auch bei Milchpulver kam es auch zu steigenden EU-Exporten nach Westafrika.

Entscheidend ist jedoch die Frage, ob die steigenden Exporte nach Westafrika dort zu einer Verdrängung der heimischen Produktion führten bzw. den Aufbau von Weiterverarbeitungsindustrien behindern. Abbildung 3.8 nähert sich der ersten Frage und zeigt, dass die primäre landwirtschaftliche Produktion aller untersuchten Produkte in Westafrika über den Beobachtungszeitraum kontinuierlich steigt. Die durchschnittlichen jährlichen Steigerungsraten liegen dabei zwischen 2,1% (Zuckerrohr) und 4,7% (Geflügel). Deutliche Schwankungen in der Aufgrund geringer Handelsmengen und starker Mengenschwankungen sind ähnliche Zahlen für Importe von Rind- und Schweinefleisch nicht aussagekräftig.

3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen Produktion zeigen sich lediglich bei den pflanzlichen Produkten Tomaten und Zuckerrohr.

Die Produktion dieser Produkte ist stärker Witterungsbedingungen ausgesetzt und kann zudem schneller an veränderte Rahmenbedingungen angepasst werden. So fällt der stärkere Anstieg der Zuckerrohrproduktion zum Jahr 2007 mit deutlich gestiegenen Weltzuckerpreisen (Kapitel 3.2.2) zusammen. Ebenso fällt der Anstieg der Tomatenproduktion zum Jahr 2008 mit 24% über dem langjährigen Durchschnitt liegenden Preisen der EU-Exporte von Tomatenpaste zusammen. Dies deutet nicht darauf hin, dass es zu einer Verdrängung der westafrikanischen Primärproduktion kommt.

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Werden die in Westafrika produzierten Rohprodukte in die entsprechenden Mengen der importierten verarbeiteten Produkte umgerechnet, so ergeben sich die in Abbildung 3.9 abgetragenen Eigenproduktionsmengen Westafrikas. Werden zu diesen ferner die Nettoexporte hinzugerechnet, so ergeben sich die in Westafrika zum Konsum zur Verfügung stehenden Mengen der jeweiligen Produkte. Findet keine Lagerhaltung statt (hierzu existieren keine Informationen), entsprechen diese Mengen dem tatsächlichen Konsum.

Bei der Umrechnung der Primärproduktion und der anschließenden Verrechnung mit den importierten Produkten wird aber unterstellt, dass es sich bspw. bei Tomaten aus einheimischer Produktion und importierter Tomatenpaste um einen Markt bzw. zumindest enge Substitute handelt. Das ist nicht ganz unproblematisch (vgl. Diskussion zu Milchpulver in Kapitel 3.2.2).

Die für Westafrika vorliegenden Zahlen beziehen sich lediglich auf die Primärproduktion und erlauben keine Aussagen darüber, welcher Anteil der Produktion überhaupt bzw. im Inland 3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen weiterverarbeitet wird. Tatsächlich kann davon ausgegangen werden, dass sich eine kommerzielle Weiterverarbeitung in engen Grenzen hält. Die Zusammensetzung der zum Konsum verfügbaren Mengen aus Abbildung 3.9 steht also unter dem Vorbehalt, dass importierte und eigenproduzierte Produkte austauschbar sind. Werden aus den abgetragenen Mengen Selbstversorgungsgrade (SVG) errechnet, ergeben sich die in Abbildung 3.10 über den Zeitraum 1999 bis 2009 dargestellten Werte.

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Quellen: Eigene Berechnungen nach Daten von FAOSTAT (2011), EUROSTAT (2011), GTA (2011) Abbildung 3.9 und Abbildung 3.10 zeigen Folgendes: Bei Rind- und Schweinefleisch ist Westafrika nicht auf Importe angewiesen. Der westafrikanische Konsum wird fast vollständig aus der westafrikanischen Produktion gedeckt. Diese Situation hat sich im Beobachtungszeitraum nicht geändert. Dem entgegengesetzt steht die Zuckerversorgung, die nur zu einem Drittel aus dem in Westafrika produzierten Zuckerrohr sichergestellt werden kann. Der SVG für Zucker ist über die letzten Jahre jedoch relativ konstant. Zwischen diesen Extremen liegen die SVGs von Milch, Geflügelfleisch und Tomatenpaste in einem Bereich von 60% bis 80%. Dabei fällt auf, dass die SVGs aller drei Produkte einem Abwärtstrend folgen. Das heißt, bei allen drei Produkten steigt die westafrikanische Nachfrage teils deutlich an. Diese Mehrnachfrage wird sowohl über eine steigende Produktion als auch über steigende Importe gedeckt, bei der die Steigerung der Importe jedoch überwiegt.





Es wurden folgende Trockensubstanz(TS)-Gehalte angenommen: Milch = 12% TS, frische Tomaten = 7% TS und Tomatenpaste = 22% TS (= durchschnittlicher TS-Gehalt der EU-Tomatenpaste-Importe). Für westafrikanisches Zuckerrohr wurde ein Anteil ausbeutbaren Zuckers von 17% unterstellt.

3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen Abbildung 3.10: Entwicklung ausgewählter Selbstversorgungsgrade Westafrikas 100%

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Quellen: Eigene Berechnungen nach Daten von FAOSTAT (2011), EUROSTAT (2011), GTA (2011) Ein möglicher Grund für den stärkeren Anstieg der Importe ist, dass sich das Nachfragewachstum primär in urbanen Gebieten vollzieht, in denen keine Eigenversorgung stattfindet und ein Bedarf an weiterverarbeiteten Produkten vorherrscht. Diese Weiterverarbeitung ist aber in Westafrika nur unzureichend etabliert, weswegen auf importierte Produkte zurückgegriffen wird. Dass sich kaum eine weiterverarbeitende Industrie etabliert, kann dabei auf die Konkurrenz aus anderen Ländern zurückzuführen sein, aber auch auf Probleme in den Bereichen Qualität, Lager und Transport sowie auf Investitionsunsicherheiten. Zumindest ist es unwahrscheinlich, dass importierte Ware gleicher Qualität stets günstiger als heimische Ware angeboten wird, da die heimische Produktion in diesem Fall rückläufig wäre. Möglicherweise kann jedoch importierte Ware in großen hafennahen Nachfragezentren günstiger als heimische Ware angeboten werden, da der Schiffstransport günstiger ist als der Transport innerhalb des Landes. Dieses Phänomen existiert jedoch nicht nur in Afrika, obwohl es die dortigen infrastrukturellen Probleme verstärken sollten. Da keine frei zugänglichen Preisdaten aus Afrika existieren, kann diese Frage jedoch nicht abschließend geklärt werden.

3.3 Mögliche Produktionsanreize durch EU-Direktzahlungen

Bei der Handelsanalyse des vorausgehenden Kapitels 3.2 stand vor allem die Frage im Fokus, welche Agrarprodukte die EU in Entwicklungsländer exportiert, wie sich diese Exporte entwickeln und welchen Anteil die EU an den Importen und dem Gesamtmarkt innehat. Dies wurde exemplarisch für Westafrika und ausgesuchte Agrarprodukte untersucht. Im Folgenden 3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen soll hingegen diskutiert werden, inwieweit die beschriebenen Handelsentwicklungen durch mögliche Produktionsanreize der EU-Direktzahlungen, wie sie theoretisch in Kapitel 2 beschrieben worden sind, beeinflusst werden.

Milch und Milcherzeugnisse Bei Milch sind Direktzahlungen (neben den schon länger existierenden Tierprämien, vgl.

Rindfleisch) im Rahmen der Fischler-Reform des Jahres 2003 eingeführt worden als Ausgleich für eine Absenkung der Interventionspreise für Magermilchpulver und Butter in Höhe von umgerechnet 6,3 Cent pro kg Milch. Diese Zahlungen wurden schrittweise bis 2006 auf 3,55 Cent pro kg Milchquote in der Bezugsperiode angehoben, waren also von der tatsächlichen Milcherzeugung entkoppelt. Je nachdem für welches Entkopplungsmodell sich ein Mitgliedsland entschieden hat, bekommt es diese Zahlungen direkt (Betriebsmodell), oder sie gehen sofort (Regionalmodell) bzw. schrittweise ab 2010 (Kombimodell) in einer regional einheitlichen Flächenprämie auf.

Abbildung 3.11: Vollkosten und Erlöse der Milchproduktion (2005) Quelle: HEMME et al. (2006) Einflüsse auf die Produktionsentscheidungen könnten sich kurzfristig durch die verbesserte Liquidität oder langfristig durch besseren Zugang zu Kredit oder geänderte Erwartungen an die zukünftige Agrarpolitik ergeben haben. Damit es tatsächlich zu Produktionsverzerrungen kommt, müssten diese Faktoren vor allem dazu geführt haben, dass Betriebe weiterproduzie

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3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen

ren, die ansonsten aufgehört hätten 12, wenn die Kosten der Produktion nicht gedeckt sind.

Abbildung 3.11 stellt Vollkosten und Erlöse regional typischer Betriebe 13 verschiedener Länder gegenüber. Für die Länder der EU zeigt sich dabei, dass die Vollkosten ohne (und oftmals auch mit) Einbeziehung der Direktzahlungen in die Erlöse in der Regel nicht gedeckt sind.

Daraus folgt jedoch nicht zwangsläufig, dass die Betriebe ohne die Direktzahlungen die Produktion eingestellt hätten:

1. Eine Vollkostenrechnung gibt nur Auskunft darüber, ob die Produktion langfristig eingestellt werden sollte. Kurzfristig müssen lediglich die variablen Kosten der Produktion gedeckt sein. Dies ist bei allen EU-Betrieben in Abbildung 3.11 der Fall.

2. Ob ein Betrieb langfristig aus der Produktion aussteigt, hängt nicht von der augenblicklichen Deckung der Vollkosten ab sondern von der für die Zukunft erwarteten.

3. Auch langfristig könnte ein Betrieb bei nicht vollständig gedeckten Vollkosten weiterproduzieren. Dies ist der Fall, da die Vollkosten auch den Block der Opportunitätskosten enthalten, der – wie in Abbildung 3.11 sichtbar – bei der Milchproduktion besonders hoch ausfällt. Selbst wenn diese korrekt abgeschätzt wurden, fallen sie nicht tatsächlich an, sondern besagen nur, dass der Betrieb bei alternativer Verwendung der Faktoren mehr Geld verdient hätte.

Eine Möglichkeit zur Feststellung, dass die EU-Direktzahlungen tatsächlich produktionsverzerrend wirken, wäre die Beobachtung, dass der Deckungsgrad der Vollkosten nach Einführung der Direktzahlungen langfristig abnimmt. Da die Rahmenbedingungen auf dem Milchmarkt in den letzten Jahren starken Veränderungen im Sinne von Preisschwankungen bei Milch und Futter unterworfen waren, wäre dafür jedoch eine lange Beobachtungsreihe nötig.

Weiterhin ist zu beachten, dass sich – solange die EU-Milchquote bindend ist – Produktionsanreize eher in den Quotenpreisen als der Produktionsmenge niederschlagen. Dies soll im Folgenden anhand von Abbildung 3.12 überprüft werden. In der Abbildung wurde die Entwicklung der Milchquotenpreise an der Milchquotenbörse in Deutschland abgetragen. Diese Preise wurden mit dem Barwert der Milchquote beim Kauf in den jeweiligen Milchwirtschaftsjahren verglichen. Bei der Berechnung des Barwerts wurde ein Zinssatz von 6% angenommen und davon ausgegangen, dass die Milcherzeuger ab dem Milchwirtschaftsjahr 2003/04 (Fischler-Reform) von einem Auslaufen der Quote ausgehen und die Rückflüsse aus der Anschaffung der Quote über die Zeit konstant bleiben (Erwartung gleichbleibender RenEine Erweiterung der Produktion erhöht nicht den Anspruch auf Zahlungen.

Typische Betriebe sind ein methodisches Hilfskonstrukt zur Abschätzung von Potentialen bei den Produktionskosten. Expertenmeinungen werden dazu genutzt, um die beobachteten Produktionskosten um besondere Einflüsse zu korrigieren. Daher spiegeln diese Produktionskosten nicht den tatsächlichen Durchschnitt in den untersuchten Ländern wieder, sondern kombinieren Expertenmeinungen und ausgewählte Betriebsergebnisse.

3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen tabilität). Ferner wurden die jährlichen Rückflüsse mit 5,6 Cent pro kg Quote so gewählt, dass sich für das Milchwirtschaftsjahr 2003/04 ein Barwert in Höhe des Milchquotenpreises ergibt.

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Quelle: DBV (2011), eigene Berechnungen Abbildung 3.12 zeigt, dass der Milchquotenpreis in den Folgejahren des Milchwirtschaftsjahres 2004/05 mehr oder weniger stark über der Erwartung in Form des Barwertes liegt, obwohl der durchschnittliche Milchpreis (und damit die Rentabilitätserwartung) in Deutschland von 2003 bis 2006 um 2,7 Cent pro kg Milch gefallen ist. Falls die Landwirte stark auf den aktuellen Milchpreis reagieren würden, dann sollte der tatsächliche Milchquotenpreis in der Abbildung eher unter dem Barwert liegen. Dass er darüber liegt oder auch nur auf der gleichen Höhe, könnte somit darauf hindeuten, dass die Direktzahlungen in Höhe von zuletzt 3,55 Cent pro kg Milch eine Auswirkung auf die Zahlungsbereitschaft hatten und damit potentiell produktionsverzerrend wirkten. Andererseits könnten jedoch auch Zweifel am Quotenausstieg zu den auf relativ hohem Niveau stabilen Preisen geführt haben. Das erklärt jedoch nicht, warum die Preise in den Milchwirtschaftsjahren 2005/06 und 2006/07 sogar absolut höher als zuvor waren. Ab dem Milchwirtschaftsjahr 2007/08 wird schließlich eine weitere Interpretation schwierig. Zum einen kam es ab 2007 zu deutlichen Schwankungen sowohl bei den Milchpreisen als auch bei den Futterpreisen. Zum anderen wurde im Rahmen des Gesundheitsschecks der GAP die Quote im Milchwirtschaftsjahr 2008/09 um 2% und in den Folgejahren bis 2013/14 um jeweils 1% pro Jahr erhöht. Der deutliche Abfall der Milchquotenpreise zum Ende wird daher vermutlich vor allem aus der gestiegenen Quotenmenge bzw. aus der daraus folgenden geringeren Begrenzungswirkung der Quote resultieren.



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