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«RTG 1666 GlobalFood Transformation of Global Agri-Food Systems: Trends, Driving Forces, and Implications for Developing Countries ...»

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So notifiziert die EU ihre entkoppelten Direktzahlungen vollständig in der ‚green box‘; diese Einteilung ist bisher noch in keinem Streitschlichtungsverfahren beklagt worden. Es gibt jedoch einen Streitschlichtungsfall, der Präzedenzcharakter haben könnte: Das Verfahren „subsidies on Upland Cotton“ (DS 267). Hier wurde vom WTO Streitschlichtungsgremium abschließend festgehalten, dass die von den USA gezahlten Subventionen nicht „green box“fähig sind, da sie gegen Annex 2, Artikel 6) verstießen, indem die Zahlungen nicht unabhängig von der Art der Produktion waren. Auch die EU-Direktzahlungen sind in diesem Sinne nicht unabhängig von der Art der Produktion, da bestimmte Anbauflächen (Obst und GemüDirektzahlungen als Instrument zur Einkommensübertragung se) nicht für die Direktzahlungen der Fischler-Reform in Frage kommen, und damit eine Bindung an die Art der Produktion vorliegt. Dieser Punkt dürfte allerdings mit der Vereinheitlichung der Direktzahlungen, so wie sie in den aktuellen Legislativvorschlägen der Kommission dargestellt ist, ausgeräumt sein.

Gravierender könnte der Aspekt sein, dass auch weiterhin eine Teilkopplung zulässig ist. Hier könnte der Vorwurf einer Quersubventionierung von teilgekoppelten Zahlungen zu den entkoppelten Zahlungen erhoben werden. In den EU-Mitgliedstaaten, in denen bestimmte Zahlungen weiterhin gekoppelt geleistet werden (zum Beispiel in Frankreich im Getreide- und Rindfleischbereich), können Landwirte durch die Produktion sowohl die gekoppelte als auch die entkoppelte Direktzahlung erhalten. Der Zahlungsanspruch rührt von derselben Ackerfläche beziehungsweise vom selben Tier her, so dass die Frage aufgeworfen wird, inwiefern ein Teil der Zahlungen tatsächlich noch als entkoppelt betrachtet werden kann.

2.5 Konsequenzen für den internationalen Wettbewerb

Die gewählte Umsetzung der Direktzahlungen in der EU führte im Vergleich zu dem vorherigen Regime der GAP zu umfangreichen Konsequenzen für die Produktionsanreize in der Landwirtschaft. Die grundsätzlich sinnvolle Entkopplung hat (noch) nicht dazu geführt, dass sich die Produktionsentscheidungen in der EU-27 vollständig den Knappheitsrelationen angepasst hätten, die unter vollständiger Agrarliberalisierung zu erwarten wären. In der aktuell gültigen GAP ist dies vor allem durch den teils immer noch hohen Außenschutz, die (wenn auch in geringerem Maße) fortgesetzte Verwendung von Exporterstattungen und schließlich auch durch die spezielle Ausgestaltung der Direktzahlungen bedingt. Die theoretisch erwarteten Wirkungen von Direktzahlungen durch Vermögens- und Versicherungseffekte spielen in der relativ wohlhabenden Landwirtschaft in der EU vermutlich zwar keine ganz so entscheidende Rolle; anders sieht es jedoch bei den dynamischen Wirkungen von Direktzahlungen aus, wie auch die aktuelle Diskussion um die Reform der GAP unterstreicht. Die Direktzahlungen in der EU können definitiv nicht als formal entkoppelte Direktzahlungen im obigen Sinne eingeordnet werden, denn es kristallisiert sich zunehmend heraus, dass die Zahlungen nicht als befristeter Ausgleich angelegt sind. Die Rechtfertigungslinien, die in den aktuellen Legislativvorschlägen genannt werden, sind gerade darauf ausgerichtet, das aktuelle Niveau der Direktzahlungen langfristig zu sichern. Der Schutz der Umwelt, nachhaltige Produktionsweisen sowie Einkommensstützung sind zwar grundsätzlich Ziele, deren Verfolgung staatliche Maßnahmen rechtfertigt, ob aber Direktzahlungen ein geeignetes Instrument darstellen, muss bezweifelt werden.

2 Direktzahlungen als Instrument zur Einkommensübertragung Für die Position der EU im internationalen Agrarhandel heißt diese Verstetigung der Direktzahlungen, dass weiterhin mehr Agrargüter in Europa erzeugt werden, als dies ohne Direktzahlungen der Fall wäre. Unter den aktuellen Direktzahlungen ist diese Wirkung vermutlich nicht gleichmäßig auf die einzelnen Agrarprodukte verteilt. Gerade in den Mitgliedstaaten, in denen das sogenannte historische Modell für die Betriebsprämien gewählt wurde, ist es denkbar, dass die Produktionswirkung der offiziell entkoppelten Direktzahlungen bei denjenigen Produkten stärker ist, welche in der Vergangenheit von hoher Preisstützung oder von gekoppelten Prämien profitiert haben. Auch wenn die heutigen Direktzahlungen keine Verpflichtung zur Produktion spezieller Agrargüter mehr enthalten und so auch die relative Vorzüglichkeit der einzelnen Agrarprodukte nicht beeinflussen sollten, kann allein die Tatsache, dass die Zahlungshöhe unmittelbar auf historische Produktionsmengen bestimmter Güter zurückzuführen ist, manche Landwirte dazu bringen, diese Produkte auch weiterhin verstärkt zu erzeugen. Ausdruck dieser Mentalität ist beispielsweise, dass auch heute noch, mehr als eine halbe Dekade nach der Fischler-Reform, in manchen landwirtschaftlichen Fachblättern die Direktzahlungen immer noch bei Deckungsbeitragsrechnungen berücksichtigt werden, was sachlich schlichtweg ungerechtfertigt ist. In Ländern mit Regionalmodell (also regional einheitlichen Flächenprämien) dürfte dieser Effekt schwächer sein; vor diesem Hintergrund ist die in den Legislativvorschlägen enthaltene regionale Vereinheitlichung mit Blick auf einen Abbau solcher Verzerrungen positiv zu werten.

Konkret lässt sich demnach erwarten, dass aufgrund der Direktzahlungen die EU heute immer noch mehr an Getreide, Ölsaaten, Zucker, Milch, Rindfleisch, Obst und Gemüse erzeugt als dies bei Einführung einer formal entkoppelten Direktzahlung der Fall gewesen wäre. Letztere wiederum führt zu einer (moderat) höheren Produktion über alle Agrargüter im Vergleich zu einem Szenario ohne Direktzahlungen, wobei dieser Effekt vermutlich im Zeitablauf zunimmt, da die aktuelle Reformdiskussion die Verstetigung der Direktzahlungen zumindest bis 2020 festschreibt.





3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen 3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen

3.1 Agraraußenhandel der EU mit ausgewählten Produkten Im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2010 hat die EU Waren im Wert von über 1,25 Billionen Euro in Drittländer exportiert (EUROSTAT 2011). Agrarprodukte haben daran mit 82 Milliarden Euro einen Anteil von knapp 7%. Die wichtigsten Abnehmerländer europäischer Agrarerzeugnisse sind die USA, Russland, die Schweiz und Japan. Aber die EU ist auch auf den Märkten der Schwellen- und Entwicklungsländer einer der wichtigsten Anbieter von Agrarerzeugnissen. Über 40% der EU-Agrarexporte gehen in Entwicklungsländer (EU-KOMMISSION 2011b). Exportiert werden von der EU dabei eher verarbeitete Produkte (Abbildung 3.1); nur 9% der Agrarexporte entfallen dagegen auf unverarbeitete Agrarrohstoffe.

Abbildung 3.1: Struktur des EU-Außenhandels mit Agrarprodukten Quelle: EU-KOMMISSION (2011b) Den Agrarexporten von 82 Milliarden Euro stehen im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2010 Importe in Höhe von 83 Milliarden Euro gegenüber. Die Handelsbilanz der EU ist damit fast ausgeglichen. In den meisten Jahren der letzten Dekade war die EU in geringem Umfang Nettoimporteur bei Agrarprodukten, nur 2006 und 2010 wies die EU Außenhandelsüberschüsse im Agrarbereich auf (Abbildung 3.1). Die wichtigsten Handelspartner, die hinter den Agrarimporten der EU stehen, sind Brasilien, die USA, Argentinien und China. Insgesamt nimmt auf der Importseite vor allem die Gruppe der Entwicklungsländer, aus der über 70% der EUAgrarimporte stammen, eine herausragende Stellung ein (EU-KOMMISSION 2011b). Auch die 3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen Importseite besteht aus einem großen Anteil verarbeiteter Produkte, der Anteil von unverarbeiteten Agrarrohstoffen ist mit 19% jedoch deutlich größer als auf der Exportseite (Abbildung 3.1).

Für eine Handelsanalyse ist die Betrachtung der Agrarexporte insgesamt zu undifferenziert und erlaubt kaum weitere Schlussfolgerungen. Andererseits ist es jedoch kaum zielführend, alle Agrarprodukte im Einzelnen zu betrachten. Deswegen mussten gezielt Agrarprodukte ausgewählt werden. Ausgewählt wurden die Produkte im Wesentlichen danach, ob sie a) eine nennenswerte Rolle in den regionalen Agrarexporten spielen und b) wie kritisch sie in Bezug auf die Verdrängung einheimischer Produktion zu beurteilen sind. Folgende Produkte mit den

jeweils zugehörigen Codes des Harmonisierten Systems 4 (HS) wurden ausgewählt:

• Milchpulver und Kondensmilch (HS 0402)

• Butter (HS 0405)

• Rindfleisch (HS 0201 & HS 0202)

• Schweinefleisch (HS 0203)

• Geflügelfleisch (HS 0207)

• Tomatenpaste (HS 200290)

• Zucker (HS 1701) Wie zu erkennen ist, handelt es sich bei den ausgewählten Produkten primär um tierische, höher veredelte und/oder bereits weiterverarbeitete Produkte. Produkte dieser Gattung sind häufig in der Kritik, die heimische Veredlungs- und Verarbeitungsindustrie der Entwicklungsländer zu verdrängen. Abbildung 3.2 zeigt die EU-Exporte der ausgewählten Produkte von 1999 bis 2010. Werden die Importe der EU mit berücksichtigt, so zeigt sich, dass die EU mittlerweile bei Rindfleisch (seit 2005), Tomatenpaste (seit 2010) und Zucker (seit 2007) Nettoimporteur ist. Diese Entwicklung wird bei Rindfleisch und Zucker durch die rückläufigen Exporte dominiert. Bei Rindfleisch steht eine mehr oder weniger kontinuierlich rückläufige EU-Produktion dahinter. Diese ist unter anderem durch Preisrückgänge bedingt (in Folge von BSE, Agenda 2000 und schließlich auch durch die Entkopplung der Direktzahlungen). Dass die Rindfleischexporte der EU ab 2010 wieder anziehen, ist hingegen auf deutlich bessere Preissituation bei Rindfleisch in den letzten Jahren zurückzuführen. Die rückläufigen Zuckerexporte sind ebenso eine Folge verringerter EU-Produktion, hier aber bedingt durch die Reduzierung der EU-Zuckerrübenquote im Rahmen der Zuckermarktreform. Im Fall von TomaDas Harmonisierte System wurde von der WCO eingeführt und ist eine international verbreitete Nomenklatur gehandelter Güter. HS-Codes umfassen bis zu 6 Stellen, die international einheitlich sind. Die einzelnen Länder können zur detaillierteren Einteilung jedoch weitere Stellen hinzufügen.

3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen tenpaste bleiben die Exporte über die Zeit relativ konstant. Ein zunehmender Anstieg der Importe führte hier jedoch zu rückläufigen Nettoexporten bzw. zuletzt sogar Nettoimporten.

Abbildung 3.2: Geglättete monatliche EU-Exporte ausgewählter Produkte Restliche Produkte (1000 t)

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Quelle: EUROSTAT (2011) Nettoexporteur ist die EU bei Milchpulver, Butter, Schweine- und Geflügelfleisch. Signifikante Mengen importiert die EU hier nur bei Geflügelfleisch und Butter. Bei beiden Produkten sind die Importmengen aber konstant bis rückläufig; bei Milchprodukten insgesamt ist der Außenschutz prohibitiv hoch, so dass Einfuhren ohnehin nur im Rahmen von (über die Zeit unveränderten) Zollkontingenten stattfinden. Abgesehen von Butter sind die Exporte der genannten Produkte in den vergangenen Jahren jedoch deutlich gestiegen. Bei Schweine- und Geflügelfleisch fällt dies unter anderem mit einer preislich moderat (Schweinefleisch) bzw.

stark (Geflügelfleisch) verbesserten Situation zusammen. Auch der Anstieg der Milchpulverexporte dürfte vor allem auf ein höheres Preisniveau bei Milch und Milchprodukten zurückzuführen sein, auf das die Milchproduktion durch die Ausweitung der EU-Milchquote positiv reagieren konnte. Auch wenn die öffentliche Wahrnehmung vor allem auf die Milchkrise des Jahres 2009 gerichtet war, ist das durchschnittliche Preisniveau von Milch seit 2007 deutlich höher als zuvor. Im Gegensatz dazu waren die Preise in Folge der Fischler-Reform von 2003 und der damit verbundenen Senkung von Interventionspreisen und Exporterstattungen bis 2007 eher rückläufig. Das kann als wesentlicher Grund für die starken Rückgänge der EUExporte von Milcherzeugnissen gesehen werden (FAHLBUSCH et al. 2010). Besonders gut sichtbar wird dieser Rückgang in Abbildung 3.2 bei Milchpulver.

3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen

3.2 Handelsanalyse 3.2.1 Auswahl der betrachteten Region: Westafrika Im Rahmen des vorliegenden Gutachtens soll der Fokus auf die EU-Exporte in Entwicklungsländer und die am wenigsten entwickelten Länder (LDC) gelegt werden. Bei dieser Betrachtung bietet sich vor allem Afrika als Studienobjekt an. Afrika ist der ärmste Kontinent der Erde, auf dem allein 34 der 48 am wenigsten entwickelten Länder lokalisiert sind. Allerdings ist Afrika auch sehr heterogen – nicht nur in Bezug auf ökonomische Kennzahlen. Das macht es schwierig, den Kontinent als Ganzes zu untersuchen (EU-KOMMISSION 2005). So liegt das Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Einwohner vor allem in Südafrika aber auch in Nordafrika deutlich über dem afrikanischen Durchschnitt. Die Einkommenssituation in Mittel- und Ostafrika ist zwar schlechter, allerdings liegt hier eine eher heterogene Gruppe von Ländern vor, ein vergleichsweise geringer Handel mit der Europäischen Union und teilweise politische Unruhen (Kongo), die verzerrend auf die Handelsströme wirken können. Westafrika hingegen ist ein geeigneter Kandidat für eine genauere Analyse. Diese Region ist die ärmste des gesamten Kontinents. Allein 12 der 16 Länder Westafrikas gehören zur Gruppe der am wenigsten entwickelten Länder (LDC), während die verbleibenden vier Länder ebenfalls zu den ärmsten Ländern des Kontinents gehören (Tabelle 3.1). Zudem hat eine erste sondierende Handelsdatenrecherche ergeben, dass bei den ausgewählten Produkten – von Nord- und Südafrika abgesehen – europäische Exporte primär in die Länder Westafrikas erfolgen.

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