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«RTG 1666 GlobalFood Transformation of Global Agri-Food Systems: Trends, Driving Forces, and Implications for Developing Countries ...»

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In der Realität findet landwirtschaftliche Produktion unter Unsicherheit 2 statt: Es müssen Erwartungen über zukünftige Preise und Produktionsmengen gebildet werden, da fast immer die Entscheidung über den Faktoreinsatz und die endgültige Produktion zeitlich deutlich auseinanderliegen.

Gemeinhin wird in der Literatur angenommen, dass die absolute Risikoaversion mit zunehmendem Vermögen geringer wird: Mit größerem Wohlstand lässt sich eine Schwankung meist einfacher verkraften als bei nur geringem Wohlstand. Formal entkoppelte Direktzahlungen erhöhen das im Durchschnitt erwartete Einkommen und somit das Vermögen, so dass im Vergleich zu einer Situation ohne Direktzahlungen die absolute Risikoaversion abnimmt.

Im Regelfall bedeutet dies, dass die produzierte Menge an landwirtschaftlichen Erzeugnissen mit Direktzahlungen größer ist als ohne diese Direktzahlungen. Zusätzlich werden Produkte, die mit besonders hohem Risiko behaftet sind, gegenüber risikoärmeren Produkten bevorteilt.

Risiko und Unsicherheit, wenn auch mitunter in der Literatur unterschiedlich abgegrenzt, werden hier synonym verwendet.

2 Direktzahlungen als Instrument zur Einkommensübertragung 2.2.2 Liquiditätseffekte Bei unvollkommenen Kapitalmärkten ergibt sich eine weitere indirekte Wirkung von formal entkoppelten Direktzahlungen: Direktzahlungen erhöhen die Liquidität des Landwirts, was in der statischen Betrachtung bei der Beschaffung von Vorleistungen bedeutsam ist. Wenn Landwirte eine Präferenz für den Verbleib in der Landwirtschaft haben, dann ermöglicht die verbesserte Liquidität einen erhöhten Einsatz von Vorleistungen und wirkt somit erhöhend auf die Agrarproduktion.

2.2.3 Versicherungseffekte

Das Vorhandensein von Unsicherheit hat bei vollkommenen Kapitalmärkten keine Auswirkungen auf die Betriebsorganisation, da jede Schwankung perfekt durch entsprechende Versicherungen abgefedert werden kann. In der Realität sind nicht alle Risiken versicherbar, so dass Landwirte häufig durch betriebliche Diversifikation ihr Einkommensrisiko mindern. Direktzahlungen ermöglichen dann bei abnehmender Risikoaversion ein höheres Maß an Spezialisierung, was vor allem in der Landwirtschaft der EU eine Steigerung der Produktivität (und damit, bei konstantem Faktoreinsatz, der Produktion) ermöglicht.

2.2.4 Effekte hinsichtlich des Trade-Off zwischen Arbeit und Freizeit

Die bisher diskutierten indirekten Effekte wirken überwiegend in Richtung einer Erhöhung der Agrarproduktion aufgrund von formal entkoppelten Direktzahlungen. Eine gegenteilige Wirkung ist ebenfalls in der Literatur beschrieben (NEWBERY AND STIGLITZ 1981). Wenn die Entscheidungen auf Produktions- und Konsumseite nicht unabhängig voneinander getroffen werden können, ist ein Nutzenmaximierungskalkül, welches neben Verbrauchsgütern auch den Konsum an Freizeit einschließt, angemessen. Hier wird sich durch die Einführung einer entkoppelten Direktzahlung in der Regel eine Umschichtung von Arbeits- zu Freizeit ergeben.

Dies führt dann zu einer Verringerung in der Produktion.

2.2.5 Dynamische Effekte

Die dynamischen Effekte von formal entkoppelten Direktzahlungen spielen eine Rolle, wenn der Betrachtungszeitraum ausgedehnt wird. Zum einen bewirkt die oben erwähnte Steigerung der Liquidität auf mittlere und längere Sicht einen verbesserten Zugang zum Kreditmarkt und erleichtert so Investitionen, die wiederum das langfristige Produktionspotential steigern; zum anderen gewinnen die Erwartungen über die Fortsetzung der Agrarpolitik nach dem Auslaufen der (hier als befristet unterstellten) Direktzahlungen eine Rolle. Wenn irgendeine positive

2 Direktzahlungen als Instrument zur Einkommensübertragung

Verbindung zwischen dem geltenden Regime der Direktzahlungen und der daran anschließenden Politik erwartet wird, dann ergeben sich in der Regel positive Wirkungen auf die Produktion, um die Ausgangsposition des individuellen Betriebs für die nächste Runde der Agrarpolitik möglichst vorteilhaft zu gestalten.

Bei glaubhaft befristeten Direktzahlungen ergeben sich, je nach Dauer der Befristung, relativ geringe dynamische Effekte, die zudem auf Investitionen und Kreditzugang beschränkt sind.

Je länger Direktzahlungen gewährt werden, umso eher werden sich zusätzlich Erwartungen in Bezug auf eine Verstetigung oder wenigstens Verlängerung der Zahlungen ausbilden.

Hinsichtlich der empirischen Bedeutung der zuvor genannten indirekten Effekte lässt sich nur schwer eine Aussage treffen, ohne auf die konkrete Umsetzung der Direktzahlungen einzugehen. Für den Kontext der EU gilt jedoch, dass aufgrund der relativ guten Kapitalausstattung der Landwirtschaft und der relativ hohen Spezialisierung Liquiditäts- und ArbeitszeitFreizeit-Trade-Offs eine eher untergeordnete Rolle spielen dürften.

2.3 Ausgestaltung der Direktzahlungen in der GAP Im Vergleich zum theoretischen Ideal von formal entkoppelten Direktzahlungen unterscheidet sich die Umsetzung der Direktzahlungen in der EU seit der Fischler-Reform doch erheblich.

Folgende Aspekte sind von besonderer Bedeutung:

Keine explizite Befristung Die Direktzahlungen der Fischler-Reform von 2003 waren von Anfang an nicht mit einer Befristung versehen, und die agrarpolitische Diskussion über ihre Umsetzung war gerade in Deutschland von der Frage geprägt, welches Prämienmodell eine langfristige Verteidigbarkeit der Direktzahlungen gewährleisten könne. Auch der Wandel der Terminologie in Brüssel verdeutlicht dies: War bei den MacSharry-Zahlungen noch von Preisausgleichszahlungen die Rede, hat sich in den letzten Jahren der Begriff Direktzahlungen durchgesetzt. Die aktuellen Legislativvorschläge zielen ferner explizit darauf ab, eine gesellschaftlich akzeptable Rechtfertigung für die Direktzahlungen zu finden. Einkommensstützung, Greening und Ausgleich für spezifische Nachteile stellen den Unterbau dar, auf dem die Direktzahlungen prinzipiell unbefristet gewährt werden könnten. Dass mit solchen Direktzahlungen die oben diskutierten dynamischem Effekt deutlich verstärkt werden, ist zu erwarten.





Bindung an den Boden und Cross-Compliance Die Direktzahlungen der Fischler-Reform sollten zwar dem Bewirtschafter und nicht dem Bodeneigentümer zu Gute kommen, dennoch wurde bei der Berechnung der ZahlungsansprüDirektzahlungen als Instrument zur Einkommensübertragung che der Umweg über den Produktionsfaktor Boden gemacht. Um die Zahlungen zu erhalten, musste ein zugeteilter Zahlungsanspruch mit einem bewirtschafteten (bei Einhaltung der Cross-Compliance-Vorgaben) Hektar Boden „aktiviert“ werden. Hintergrund dieser Entscheidung war auch hier der Versuch der langfristigen Etablierung solcher Direktzahlungen: Boden wird (zurecht) als der spezifisch landwirtschaftliche Produktionsfaktor und gleichzeitig als prägendes Element der Wahrnehmung der Landwirtschaft in der Gesellschaft gesehen. Durch eine Bindung an diesen Faktor wird über Cross-Compliance die Verbindung zu den öffentlichen Gütern, die mit Agrarproduktion einhergehen, ermöglicht. Allerdings stellt die Bodenbindung eine Abweichung vom rein historischen Bezug der Direktzahlungen dar, weil bereits bei der Fischler-Reform den Mitgliedstaaten die Wahl des sogenannten Regionalmodells möglich war. In diesem Modell wurde (mit Ausnahme der Obst- und Gemüseflächen) grundsätzlich die gesamte landwirtschaftliche Nutzfläche mit Zahlungsansprüchen belegt, so dass im Zeitablauf (bedingt durch Flächenverlust) tendenziell der Boden zum knapperen Faktor im Vergleich zu den Zahlungsansprüchen wird. Im Ergebnis kapitalisieren sich die Direktzahlungen so zunehmend in den Bodennutzungspreisen und kommen damit vor allem den Bodeneigentümern zu Gute. Die Produktionswirkung dieses Systems hängt dann vor allem von der Funktionsfähigkeit des lokalen Bodenmarkts ab: Funktioniert dieser vollkommen, so werden die Direktzahlungen zu einem durchlaufenden Posten für die Landwirte, und die Produktionswirkung ist entsprechend gering; ist der Bodenmarkt hingegen unvollkommen und durch monopsonistische Strukturen gekennzeichnet, verbleiben die Direktzahlungen beim Landwirt und entfalten ihre oben diskutierten Produktionswirkungen.

Beibehaltung von Teilkopplung Die Mitgliedstaaten konnten in den Verhandlungen zur Fischler-Reform erreichen, dass in gewissem Rahmen einige Direktzahlungen weiterhin gekoppelt 3 blieben. Die Produktionswirkung ist eindeutig. Auch wenn von offizieller Seite immer wieder betont wird, dass 2011 im Durchschnitt der EU nur noch 7% der Direktzahlungen gekoppelt sind, variiert dieser Anteil beträchtlich (EU-KOMMISSION 2011a): In der Spitze werden in Portugal immer noch mehr als 35% gekoppelt ausgezahlt, und selbst in Frankreich beträgt dieser Anteil noch mehr als 10%.

Von diesen Zahlungen geht somit noch ein erheblicher Produktionsanreiz in den betreffenden Sektoren aus. In den aktuellen Vorschlägen ist ausdrücklich eine Fortführung der Teilkopplung vorgesehen, die für „bestimmte Landwirtschaftsformen oder agrarökonomische Systeme vorgesehen [ist], die sich in Schwierigkeiten befinden und denen aus wirtschaftlichen Dies konnte entweder im Rahmen des sogenannten Artikel 69 der Reformbeschlüsse von 2003, in welchen die Umwidmung von bis zu 10 % der entkoppelten Direktzahlungen zu gezielten gekoppelten Direktzahlungen geregelt war, oder im Rahmen bestimmter vorgegebener Optionen im Getreide- und Rindfleischsektor geschehen.

2 Direktzahlungen als Instrument zur Einkommensübertragung und/oder sozialen Gründen eine ganz besondere Bedeutung zukommt“ (KOM 2011:10). Auch wenn beteuert wird, dass diese Zahlung zum einen bei 5% der nationalen Obergrenze gedeckelt und zum anderen nur gewährt werden soll, um das aktuelle Produktionsniveau zu halten, muss doch klar festgestellt werden, dass auch diese Ausgestaltung im Vergleich zu vollständig entkoppelten Direktzahlungen einen Produktionsanreiz ausübt. Ob dabei das historisch beobachtete Produktionsniveau unverändert bleibt oder nicht, ist in diesem Zusammenhang nachrangig. Ohne die Teilkopplung würde sich die Produktion verringern. Eine solche Zahlung lässt sich auch nicht mit dem Argument der Bereitstellung öffentlicher Güter begründen, es sei denn, die entsprechenden öffentlichen Güter fielen als Koppelprodukte zur Agrarproduktion an; dies erscheint bei den üblicherweise ins Feld geführten Beispielen (Grünlanderhalt, multifunktionale Landwirtschaft, Offenhaltung der Landschaft) unwahrscheinlich. Für solche Zwecke erscheint die zweite Säule oder eine nationale Finanzierung eher geeignet (und führt typisch zu verringerten Produktionswirkungen).

Ausnahme einzelner landwirtschaftlicher Produkte aus der Berechtigung zur Direktzahlung Vor 2007 waren Obst und Gemüse noch weitgehend vom System der Direktzahlungen ausgenommen. Derzeit laufen Übergangsfristen, die ab 2013 zu einer Entkopplung der Zahlungen in diesem Sektor führen werden. Die aktuelle Situation unterscheidet sich zwischen den Gemüsearten und den Mitgliedstaaten. So ist bei Tomaten grundsätzlich vorgesehen, maximal die Hälfte der für die entkoppelten Zahlungen vorgesehenen weiter produktgebunden auszuzahlen; in Deutschland wird von dieser Möglichkeit für alle Gemüsesorten allerdings kein Gebrauch gemacht. Inwiefern diese Direktzahlungen, die ja nach 2013 auch als grundsätzlich entkoppelte Zahlungen in das System der einheitlichen Betriebsprämie einfließen sollten, unter Umständen auch in das oben beschriebene System der Teilkopplung integriert werden könnten, lässt sich derzeit noch nicht sagen; die Entscheidung darüber (im Rahmen der Schwelle von weniger als 5% der nationalen Obergrenze) obliegt den Mitgliedstaaten.

Neben Obst und Gemüse sind auch weitere Produkte nach der Fischler-Reform in das System der einheitlichen Betriebsprämie integriert worden. Hierbei handelt es sich durchweg um Produkte, die bereits vorher einer direkten inländischen Preisstützung unterlagen (z.B. Zucker, Stärkekartoffeln, Olivenöl). Agrarprodukte, bei denen die ursprünglichen Marktordnungen keine direkte Beeinflussung des Inlandspreises jenseits von Maßnahmen an der Grenze vorgesehen haben (Schweinefleisch, Geflügelfleisch), spielen auch weiterhin bei der Berechnung der Direktzahlungen keine Rolle.

2 Direktzahlungen als Instrument zur Einkommensübertragung

Aktuelle andiskutierte Änderungen Im Rahmen der aktuellen Legislativvorschläge ist vor allem die vorgeschlagene Aktualisierung der Basisflächen eines jeden Landwirts auf die in 2014 bewirtschaftete Fläche wichtig.

Allein die Ankündigung der Aktualisierung hat erhebliche Produktionsanreize nach sich gezogen, denn nun wird wieder die Produktion zu einem (in der Zukunft liegenden) Referenzzeitraum zur relevanten Ausgangsgröße für die zukünftige Ausstattung mit Ansprüchen auf entkoppelte Direktzahlungen.

2.4 Einordnung von Direktzahlungen im Rahmen der WTO

Damit die Direktzahlungen im Regelwerk der WTO keiner Abbauverpflichtung unterliegen, ist aus Sicht der EU die erfolgreiche Verankerung in der ‚green box‘ ausschlaggebend. Im Anhang 2 des Uruguay-Abkommens werden in Artikel 6 folgende Kriterien genannt: a) Zahlungsempfänger müssen anhand von klar definierten Kriterien basierend auf einem festgeschriebenen Basiszeitraum definiert werden. Weiter darf die Höhe der Zahlungen weder b) von Art oder Menge der Produktion noch c) von Preisen oder d) vom Faktoreinsatz in der Zeit nach dem Basiszeitraum abhängen. Schließlich darf e) keine Produktion erforderlich sein, um die Zahlung zu erhalten. Als allgemeine Restriktion wird weiter in Artikel 1b) festgelegt, dass eine ‚green box‘-fähige Zahlung keine preisstützende Wirkung haben darf.

Der Vorwurf des Dumpings durch die Gewährung von Direktzahlungen ist naheliegend, da der Verdacht besteht, dass die Direktzahlungen in ihrer heutigen Form in der EU im Wesentlichen eine Re-Klassifizierung der alten gekoppelten Direktzahlungen aus der MacSharryReform darstellen. Dennoch ist der juristisch stichhaltige Beweis schwierig zu führen, da zumindest die entkoppelten Direktzahlungen auf den ersten Blick keinen direkten Niederschlag in veränderten Produktionskosten für ein spezielles Agrarprodukt finden. Die oben diskutierten indirekten und dynamischen Aspekte lassen sich nur schwerlich auf ein spezifisches Agrarexportprodukt herunterbrechen.



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