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«RTG 1666 GlobalFood Transformation of Global Agri-Food Systems: Trends, Driving Forces, and Implications for Developing Countries ...»

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www.uni-goettingen.de/globalfood

RTG 1666 GlobalFood

Transformation of Global Agri-Food Systems:

Trends, Driving Forces, and Implications for Developing Countries

Georg-August-University of Göttingen

GlobalFood Discussion Papers

No. 11

Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU – Die Wirkungen von

Direktzahlungen aus entwicklungspolitischer Perspektive

Bernhard Brümmer

Markus Fahlbusch

May 2012

RTG 1666 GlobalFood ⋅ Heinrich Düker Weg 12 ⋅ 37073 Göttingen ⋅ Germany www.uni-goettingen.de/globalfood ISSN (2192-3248) Georg-August-Universität Göttingen Department für Agrarökonomie und Rurale Entwicklung Lehrstuhl für Landwirtschaftliche Marktlehre Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU – Die Wirkungen von Direktzahlungen aus entwicklungspolitischer Perspektive Studie im Auftrag des Sektorvorhabens Agrarhandel der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH.

Als Bundesunternehmen unterstützt die GIZ die Bundesregierung bei der Erreichung ihrer Ziele in der internationalen Zusammenarbeit für nachhaltige Entwicklung.

Oktober 2011 Prof. Dr. Bernhard Brümmer M.Sc. Markus Fahlbusch Zusammenfassung Zusammenfassung In der Diskussion über die Fortführung der Gemeinsamen Agrarpolitik nach 2014 spielen die entkoppelten Direktzahlungen eine dominierende Rolle. Während sich die Debatte innerhalb der EU vor allem um die langfristige Begründung solcher Direktzahlungen dreht, steht aus Sicht der internationalen Handelspartner stärker die Frage im Vordergrund, inwieweit von den formal entkoppelten Zahlungen nicht doch Produktions- und damit Handelswirkungen ausgehen. Vor diesem Hintergrund werden in der vorliegenden Studie zunächst die theoretischen Wirkungen, die von formal entkoppelten Direktzahlungen auf die Erzeugung von Agrargütern ausgehen können, erörtert. Anschließend wird mit Hilfe einer empirischen Analyse der Handelsströme bei ausgewählten Agrarprodukten im Export nach Westafrika untersucht, ob sich aus der Entwicklung der Ausfuhren im Zeitablauf Wirkungen auf die Produktion in den Destinationsländern ableiten lassen. Insgesamt wird deutlich, dass die Einfuhren Westafrikas nicht länger allein von der Agrarexportpolitik der EU abhängen; mit zunehmender Integration in den internationalen Agrarhandel sind lokale Märkte weiter stark beeinflusst, ohne dass dies eindeutig der EU-Handelspolitik anzulasten wäre. Die insgesamt eher skeptische Bewertung des Instruments der Direktzahlungen rührt daher weniger aus ihrer Handelswirkung, sondern stärker aus ihrer mangelnden Zielgenauigkeit für die vorgegebenen Ziele der Einkommensund der Umweltpolitik her.

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Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Direktzahlungen als Instrument zur Einkommensübertragung

2.1 Entkopplung von Direktzahlungen und Marktverzerrungen

2.2 Produktionsanreize formal entkoppelter Direktzahlungen

2.2.1 Vermögenseffekte

2.2.2 Liquiditätseffekte

2.2.3 Versicherungseffekte

2.2.4 Effekte hinsichtlich des Trade-Off zwischen Arbeit und Freizeit................. 5 2.2.5 Dynamische Effekte

2.3 Ausgestaltung der Direktzahlungen in der GAP

2.4 Einordnung von Direktzahlungen im Rahmen der WTO

2.5 Konsequenzen für den internationalen Wettbewerb

3 Analyse empirischer Auswirkungen von Direktzahlungen

3.1 Agraraußenhandel der EU mit ausgewählten Produkten

3.2 Handelsanalyse

3.2.1 Auswahl der betrachteten Region: Westafrika

3.2.2 Handel mit ausgewählten Produkten

3.2.3 EU-Exporte von Teilstücken bei Geflügelfleisch

3.2.4 Produktion und Selbstversorgung in Westafrika

3.3 Mögliche Produktionsanreize durch EU-Direktzahlungen

4 Zusammenfassung

5 Handlungsempfehlungen aus entwicklungspolitischer Sicht

5.1 Handlungsoptionen der betroffenen Entwicklungsländer und für die Entwicklungszusammenarbeit

5.2 Empfehlungen zur Positionierung bzgl. der zukünftigen Ausgestaltung der GAP 41 Literaturverzeichnis

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Abbildungsverzeichnis Abbildung 3.1: Struktur des EU-Außenhandels mit Agrarprodukten

Abbildung 3.2: Geglättete monatliche EU-Exporte ausgewählter Produkte

Abbildung 3.3: Mittlere jährliche Exporte der EU nach Westafrika (2006-2010)

Abbildung 3.4: Geglättete monatliche EU-Exporte nach Westafrika

Abbildung 3.5: Geglättete Importentwicklung und Import-Marktanteil der EU

Abbildung 3.6: Mittlere jährliche Hähnchen- und Putenexporte der EU nach Westafrika...... 22 Abbildung 3.7: Jährliche Hähnchen- und Putenexporte der EU nach Westafrika

Abbildung 3.8: Entwicklung der Primärproduktion in Westafrika

Abbildung 3.9: Mittlere Produktion und Importe Westafrikas (2006-2009)

Abbildung 3.10: Entwicklung ausgewählter Selbstversorgungsgrade Westafrikas................. 26 Abbildung 3.11: Vollkosten und Erlöse der Milchproduktion (2005)

Abbildung 3.12: Übertragungspreise an der Milchquotenbörse in Deutschland

Abbildung 3.13: Vollkosten und Erlöse der Rindermast (2008)

Abbildung 3.14: Vollkosten und Erlöse der Schweinemast (2007)





Abbildung 3.15: Vollkosten und Erlöse der Broilermast (2007)

Tabellenverzeichnis Tabelle 3.1: Staaten Westafrikas und wichtige Kennzahlen

Abkürzungsverzeichnis

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Für das Jahr 2011 sind im Haushalt der EU 42,9 Mrd. Euro für Direktbeihilfen und marktbezogene Ausgaben budgetiert, was einem Anteil von etwa 30% des gesamten Haushaltes entspricht. Der weitaus größte Teil dieses Betrages fließt den europäischen Landwirten in Form von Direktzahlungen zu. Diese Direktzahlungen sind aus den Preisausgleichszahlungen der MacSharry-Reform hervorgegangen und waren als Ausgleich zunächst nicht als dauerhafte Zahlungen angelegt. Erst in der aktuellen Diskussion um die Fortführung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) in der nächsten Finanzplanungsperiode ist die langfristige Rechtfertigung dieser Zahlungen in den Vordergrund getreten.

In der Klassifikation der WTO ordnet die EU diese Zahlungen in die 'green box' ein, so dass sie keiner Abbauverpflichtung unterliegen. Diese Einordnung impliziert, dass von den Direktzahlungen keine handelsverzerrende Wirkung ausgeht. Dennoch stellt sich allein ob der Höhe der budgetären Aufwendungen die Frage, ob die Direktzahlungen in der heutigen beziehungsweise zukünftigen Form wirklich keine Handelswirkungen nach sich ziehen. Dieser Frage widmet sich das vorliegende Gutachten.

Zunächst werden die theoretischen Mechanismen diskutiert, nach denen auch bei formal entkoppelten Direktzahlungen Produktions- und damit Handelswirkungen auftreten können. Diese indirekten Wirkungen werden dann an einer detaillierten Handelsanalyse der Exporte bei ausgewählten Agrarprodukten aus der EU nach Westafrika untersucht. Anschließend wird anhand einer Betrachtung von ausgewählten Produktionskostenanalysen für die EU der Frage nachgegangen, inwiefern die Direktzahlungen zu handelsverzerrenden Wirkungen beigetragen haben könnten. Einige Empfehlungen zu den Handlungsoptionen für die Entwicklungspolitik im Agrarbereich und zur Positionierung im Prozess der GAP-Reform schließen das Gutachten ab.

2 Direktzahlungen als Instrument zur Einkommensübertragung 2 Direktzahlungen als Instrument zur Einkommensübertragung

2.1 Entkopplung von Direktzahlungen und Marktverzerrungen Direkte Einkommensübertragungen, die weder an die Produktion noch an den Einsatz bestimmter Produktionsfaktoren gebunden sind, sind in der Agrarpolitik seit langem bekannt, auch wenn sie in der EU erst mit der in 2003 beschlossenen Fischler-Reform zum bedeutendsten Instrument geworden sind. Von wissenschaftlicher Seite wurden solche Direktzahlungen in zeitlich befristeter Form immer wieder als möglicher Weg zur Reform der GAP vorgeschlagen (in Deutschland beispielsweise bereits 1976 von KOESTER und TANGERMANN, „Alternativen der Agrarpolitik“). Die Logik von entkoppelten Direktzahlungen ist bestechend einfach und spiegelt die Grundidee des Pareto-Verbesserung 1 wider: Die Abschaffung traditioneller Markt- und Preispolitik im Agrarbereich verursacht für die Landwirte insgesamt einen Verlust, während die Verbraucher davon profitieren; Direktzahlungen sind dann eine Möglichkeit, die Verlierer für ihre Verluste zu entschädigen. Dieser Aspekt der Entschädigung für Politikversprechen der Vergangenheit ist auch im Sinne eines Vertrauensschutzes wichtig.

Gerade wenn im Vertrauen auf das Fortbestehen der geltenden Agrarpolitik Investitionen mit längerer Laufzeit getätigt wurden, kann eine Kompensation der Investoren aus ordnungspolitischer Sicht gerechtfertigt sein.

In Grundzügen entsprechen die 2003 beschlossenen entkoppelten Direktzahlungen dieser Logik. Markt- und Preispolitik in Form von Interventionspreisen, Exporterstattungen und Einfuhrabschöpfungen wurde zu großen Teilen abgeschafft oder wenigstens auf den Charakter eines Sicherheitsnetzes beschränkt. Im Gegenzug wurden (weitgehend) entkoppelte Direktzahlungen eingeführt. Darf die Agrarreform von 2003 also als gelungene Umsetzung eines von ökonomischer Seite lange geforderten Modells betrachtet werden? Eine umfassende Antwort auf diese Frage würde den Rahmen dieser Studie sprengen, an dieser Stelle soll jedoch vorab auf einige der Problembereiche bei der Umsetzung der Agrarreform hingewiesen

werden:

− Die Mitgliedstaaten haben in den Verhandlungen über die Agrarreform umfangreiche Entscheidungsspielräume in Bezug auf die Umsetzung der Direktzahlungen erhalten, welche im Ergebnis zu Verzerrungen innerhalb der EU geführt haben. Dies betrifft vor Genau genommen entspricht der Grundgedanke der entkoppelten Direktzahlungen der Umwandlung einer potentiellen Pareto-Verbesserung in eine tatsächliche Pareto-Verbesserung: Man spricht von einer potentiellen Pareto-Verbesserung, wenn der Vorteil der Gewinner einer Politikmaßnahme groß genug wäre, um die Verlierer vollständig zu kompensieren, ohne dass diese Kompensation wirklich gezahlt werden müsste. Die Direktzahlungen vollziehen diese Kompensation und wandeln so die potentielle in eine tatsächliche Pareto-Verbesserung um.

2 Direktzahlungen als Instrument zur Einkommensübertragung allem die Erlaubnis, bestimmte Zahlungen im Rind- und Kalbfleischsektor sowie im Getreide- und Stärkesektor gekoppelt zu belassen.

− Die Direktzahlungen sind an den Faktor Boden und – über Cross-Compliance – an die Beibehaltung der landwirtschaftlichen Tätigkeit gebunden. Des Weiteren ist die Bindung an den Faktor Boden je nach gewähltem Entkopplungsmodell (historisch versus regional) sehr verschieden. Weitere Details dazu werden unten diskutiert.

− Die Direktzahlungen wurden nicht explizit zeitlich befristet. Ein Preisausgleich kann nach allgemeinem Verständnis nicht auf ewig geleistet werden; auch hierauf wird im Folgenden im Detail eingegangen.

− Der Außenschutz ist in vielen Bereichen immer noch hoch, mit nominalen Protektionskoeffizienten oberhalb von 1,5. Aktuell wird diese Tatsache nicht so deutlich wahrgenommen, da die internationalen Agrarpreise ein hohes Niveau erreicht haben.

Sollten die internationalen Agrarpreise auf ein niedrigeres Niveau zurückkehren, dürfte sich dies erneut als Problem für internationale Agrarexporteure manifestieren.

− Exporterstattungen werden weiter verwendet, wie die Erfahrungen auf dem Milchmarkt 2009 gezeigt haben, und tragen so weiterhin zu Instabilität auf den betroffenen internationalen Märkten bei.

− Lagerhaltung wird sowohl durch öffentliche als auch durch Beihilfen zur privaten Lagerhaltung weiter beeinflusst. Dies kann zwar Preis stabilisierend wirken, da aber die Entscheidung hierüber oft diskretionär getroffen wird und es somit privaten Lagerhaltern nicht möglich ist, die staatlichen Aktionen vorauszusehen, kann es ebenfalls zu einer Verdrängung privater Lagerhaltung kommen.

− Aus Sicht von Drittländern ist auffällig, dass sich die gesamten budgetären Aufwendungen für Agrarpolitik nur unwesentlich geändert haben. Dies ist einerseits nicht überraschend, da bei einer Verlagerung der Belastung vom Verbraucher zum Steuerzahler die budgetäre Belastung sogar ansteigen müsste; andererseits sollte dieser Effekt zum großen Teil aber schon durch die MacSharry-Reform vorweggenommen worden sein. Insgesamt stellt sich für viele Handelspartner in der WTO die Frage, inwiefern die Umwälzungen im Wesentlichen nur ein „box-shifting“ darstellen, bei dem die EU ein weitgehend unverändertes Stützungsniveau bei gleichzeitiger Beachtung der WTO-Vorgaben beibehalten hat.

Da der Löwenanteil des Agrarhaushalts auf EU-Ebene für Direktzahlungen verwendet wird, scheint eine genauere Betrachtung dieses Instruments aus Sicht der Entwicklungsländer lohnenswert. Hierbei sollen zunächst allgemein gültige Mechanismen diskutiert werden, über die 2 Direktzahlungen als Instrument zur Einkommensübertragung formal entkoppelte Direktzahlungen Produktionswirkungen entfalten können, um diese anschließend mit den Vorgaben der WTO-Definition der ‚green box‘ zu vergleichen. Schließlich soll die genaue Implementierung in der EU kritisch beleuchtet werden.

2.2 Produktionsanreize formal entkoppelter Direktzahlungen

Als formal entkoppelte Direktzahlungen sollen im Folgenden solche Direktzahlungen betrachtet werden, die personengebunden, zeitlich befristet und ohne jegliche Auflagen gezahlt werden. In einer statischen Betrachtung unter perfekter Information und vollkommenen Kapitalmärkten gehen von solchen Direktzahlungen keinerlei direkte Produktionsanreize aus, da sie zum einen die relativen Produkt- und Faktorpreise unberührt lassen, und zum anderen der Empfang der Zahlungen vollkommen unabhängig von der Produktion ist.

Auswirkungen auf Produktionsanreize können sich demnach nur indirekt ergeben, wenn keine vollständige Information vorhanden ist, Kapitalmärkte unvollkommen sind oder eine dynamische Betrachtung zugrunde gelegt wird. Für den ersten Fall ergeben sich dann Auswirkungen, wenn Landwirte eine Abneigung gegen Risiko an den Tag legen, eine Annahme, die (sowohl für Industrie- als auch für Entwicklungsländer) in der Literatur weitgehend akzeptiert wird.

2.2.1 Vermögenseffekte



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